隨著我國糧油工業(yè)市場(chǎng)化、國際化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國的糧油工業(yè)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了很多問題。就目前而言，我國的糧油工業(yè)正面臨著產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)業(yè)整合、糧食轉(zhuǎn)化、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)等方面的突出問題，這些問題如果不能有效地加以解決，不僅會(huì)制約我國糧油工業(yè)的健康發(fā)展，而且將會(huì)在很大程度影響到我國糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全和整個(gè)糧食安全體系的穩(wěn)定運(yùn)行。

    (一)產(chǎn)能過剩與區(qū)域布局問題

    產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為我國糧油工業(yè)發(fā)展過程中的一大突出問題。這種過剩一方面表現(xiàn)為行業(yè)總體的產(chǎn)能過剩，另一方面表現(xiàn)為區(qū)域布局不合理所導(dǎo)致的區(qū)域性產(chǎn)能過剩。

    目前大米、面粉、玉米、大豆四大品種糧食的現(xiàn)有加工能力大大超出市場(chǎng)成品糧消耗能力，以致開工不足，整體開工率不到50％。據(jù)資料介紹，2003年全國社會(huì)大米加工能力5．78億噸，實(shí)際加工量1．5億噸，占加工能力的26％；小麥加工能力1．8億噸，實(shí)際加工量0．92億噸，占加工能力的51％；大豆加工能力5700萬噸，實(shí)際加工量2700萬噸，占加工能力的47％；玉米工業(yè)深加工能力1400萬噸(主要是指加工成玉米淀粉和玉米酒精兩類)，實(shí)際加工量1150萬噸(玉米工業(yè)消耗量)，占加工能力的82％。由于加工能力過剩，爭(zhēng)搶原料，爭(zhēng)搶市場(chǎng)，時(shí)有發(fā)生，產(chǎn)品質(zhì)量提升和生產(chǎn)穩(wěn)定性也得不到保證，不適合我國國情的高耗能、高耗水項(xiàng)目仍在建設(shè)投產(chǎn)。2005年人統(tǒng)企業(yè)中，未開工或基本未開工的約占10％左右，還有很多企業(yè)開工不足，生產(chǎn)能力利用率低。據(jù)測(cè)算，大米企業(yè)生產(chǎn)能力利用率平均為34％，小麥粉企業(yè)生產(chǎn)能力利用率平均為61％，食用植物油企業(yè)能力過?，F(xiàn)象也很嚴(yán)重，特別是近幾年各地新建了不少大型油廠，存在著盲目投資，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，與此同時(shí)，很多地方也在大量建設(shè)小米廠、小面粉廠。據(jù)吉林省調(diào)查，2003-2005年新建的171個(gè)大米加工廠中，日加工能力在100噸以上的項(xiàng)目?jī)H有16個(gè)，其余都是100噸以下的小機(jī)組。

    導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和布局失衡的原因主要有三點(diǎn)：一是隨著人民生活水平的提高，市場(chǎng)需求進(jìn)一步擴(kuò)大，許多企業(yè)面對(duì)不斷增長(zhǎng)的市場(chǎng)需求，在缺乏科學(xué)的調(diào)研與咨詢的情況下，盲目上新項(xiàng)目，盲目擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，導(dǎo)致了整體產(chǎn)能的迅速擴(kuò)張；二是許多企業(yè)不愿冒創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)，在缺乏對(duì)產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)方向進(jìn)行準(zhǔn)確把握的情況下，既不進(jìn)行產(chǎn)品更新，也不進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，將大量投資投向自以為風(fēng)險(xiǎn)較小的傳統(tǒng)領(lǐng)域，結(jié)果造成了大量低水平項(xiàng)目的重復(fù)建設(shè)；三是一些糧油主產(chǎn)區(qū)政府在規(guī)劃本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的過程中，沒有考慮到糧食和油料在產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的合理銜接，以拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值、打造糧油工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)，將本地出產(chǎn)的糧食和油料視為本地可以壟斷的資源，通過本地的財(cái)政扶持、資金支持和輿論引導(dǎo)，不斷追加新項(xiàng)目、迅速擴(kuò)大產(chǎn)出規(guī)模，結(jié)果不僅導(dǎo)致了區(qū)域性的產(chǎn)能過剩，而且導(dǎo)致了全國性的產(chǎn)能布局失衡，從而帶來了巨大的產(chǎn)能閑置和資金浪費(fèi)。

    (二)外資進(jìn)入與產(chǎn)業(yè)安全問題

    我國糧油工業(yè)的發(fā)展需要巨額的資金支持，外資的進(jìn)入無疑可以促進(jìn)我國糧油工業(yè)的迅速發(fā)展。但是，由于糧油工業(yè)在我國糧食安全系統(tǒng)中占有特殊的地位，因此，外資的進(jìn)入應(yīng)當(dāng)以不壟斷我國糧油工業(yè)、不增強(qiáng)我國糧食安全的風(fēng)險(xiǎn)為限界。

    現(xiàn)實(shí)的情況是，目前僅ADM、嘉吉和邦基三大跨國糧商已經(jīng)掌握我國近1／3的大豆加工能力，如果加上金光、正大等，外資已控制我國40％的加工能力。若按有效加工能力計(jì)算，國內(nèi)大豆加工實(shí)際被外資控制50％以上。尤其是去年大豆危機(jī)引發(fā)行業(yè)重組洗牌以來，隨著國內(nèi)中小企業(yè)的停產(chǎn)關(guān)閉，外資進(jìn)一步加快了擴(kuò)張步伐。如ADM已經(jīng)參股13個(gè)工廠(約1500萬噸加工能力)，今年擬通過其控股托福公司收購華農(nóng)集團(tuán)30％的股份；嘉吉已在東莞、南通投資建廠(約250萬噸加工能力)，今年還擬收購其他工廠；邦基已收購山東三維。另一方面，我國大豆進(jìn)口供應(yīng)也主要由少數(shù)跨國糧商控制，如ADM、邦基、嘉吉、路易達(dá)孚四家公司壟斷了我國80％的進(jìn)口大豆貨源。如按此趨勢(shì)發(fā)展，今后2-3年內(nèi)，跨國糧商將形成壟斷我國大豆加工行業(yè)的戰(zhàn)略布局。另外，發(fā)達(dá)國家在高技術(shù)、深加工領(lǐng)域?qū)嵤┘夹g(shù)壟斷和封鎖。如具有戰(zhàn)略意義的糧食深加工產(chǎn)品——聚乳酸，可以生產(chǎn)可降解、無污染的塑料和地膜；又如清潔生產(chǎn)大豆?jié)饪s蛋白的醇法制取技術(shù)。這些高技術(shù)長(zhǎng)期掌握在國外跨國公司手中，無疑對(duì)我國進(jìn)行技術(shù)壟斷，從而壟斷我國的產(chǎn)品市場(chǎng)和掠取最大利潤。

    外資之所以迅速占領(lǐng)我國的大豆加工業(yè)，有著三個(gè)方面的原因：一是在我國傳統(tǒng)的米、面、油加工領(lǐng)域，米、面作為我國城鄉(xiāng)居民的主食，銷售價(jià)格穩(wěn)定，而且原糧主要來自于國內(nèi)，加工環(huán)節(jié)的利潤空間有限，加上水稻、小麥的購銷環(huán)節(jié)由我國政府嚴(yán)格控制，所以稻米加工和麥粉加工對(duì)于外資而言暫時(shí)還不具有很強(qiáng)的吸引力；而大豆油脂不僅在國內(nèi)市場(chǎng)上有著廣闊的市場(chǎng)，而且其價(jià)格空間較大，品牌價(jià)值很高，加上國外價(jià)格相對(duì)低廉的大豆大量進(jìn)入，為外資在規(guī)?；庸さ幕A(chǔ)上獲得巨額利潤提供了極佳的機(jī)遇。二是外資擁有資本優(yōu)勢(shì)、規(guī)模優(yōu)勢(shì)、設(shè)備優(yōu)勢(shì)、技術(shù)優(yōu)勢(shì)和品牌優(yōu)勢(shì)，加上先進(jìn)的營銷理念和現(xiàn)代化的經(jīng)營管理方式，導(dǎo)致其市場(chǎng)拓展速度迅猛、規(guī)模擴(kuò)張勢(shì)頭強(qiáng)勁。三是地方政府的大力支持。一些地區(qū)以改革開放為號(hào)召，以招商引資為手段，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)，對(duì)于外資不僅青睞有佳，而且給予了許多特殊的優(yōu)惠政策，而外資企業(yè)的發(fā)展不僅帶來了政績(jī)，而且在引資有獎(jiǎng)的政策下給當(dāng)?shù)刎?fù)責(zé)引進(jìn)外資的政府官員帶來了非常具體的實(shí)惠，結(jié)果，一些具有大豆加工業(yè)基礎(chǔ)或有著大豆種植傳統(tǒng)的地方政府根本不考慮產(chǎn)業(yè)安全和糧食安全，將引進(jìn)外資進(jìn)入糧油加工業(yè)的工作做到了極致。

    (三)產(chǎn)業(yè)整合與管理體制問題

    從國際上看，20世紀(jì)70年代末開始，西方發(fā)達(dá)國家就已經(jīng)掀起了五次產(chǎn)業(yè)整合的浪潮，尤其是近幾年，其產(chǎn)業(yè)整合出現(xiàn)了一些新的特征：大型跨國產(chǎn)業(yè)整合多在工業(yè)化國家之間展開；產(chǎn)業(yè)橫向整合占據(jù)主要位置；強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合避免了產(chǎn)業(yè)之間的惡性競(jìng)爭(zhēng)。產(chǎn)業(yè)整合主要是為企業(yè)獲得規(guī)模優(yōu)勢(shì)；為擴(kuò)大市場(chǎng)份額，謀求市場(chǎng)安全；為實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，強(qiáng)化核心競(jìng)爭(zhēng)力。工業(yè)化國家的整合也啟發(fā)我國今后要在培育核心競(jìng)爭(zhēng)力的基礎(chǔ)上推動(dòng)產(chǎn)業(yè)調(diào)整，在企業(yè)自愿的基礎(chǔ)上推行企業(yè)購并，并把通過產(chǎn)業(yè)整合提高競(jìng)爭(zhēng)力作為發(fā)展的根本措施。隨著我國經(jīng)濟(jì)國際化進(jìn)程的加速，外資并購的加速和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)向市場(chǎng)化方向發(fā)展，產(chǎn)業(yè)整合帶來了國內(nèi)糧油工業(yè)市場(chǎng)格局的重新分布，這無疑給國內(nèi)糧油加工企業(yè)帶來了前所未有的壓力。適者生存，優(yōu)勝劣汰的法則推動(dòng)著這些企業(yè)通過不斷的整合搶占未來市場(chǎng)生存的制高點(diǎn)。不少外資通過由合資逐步演變成為外商獨(dú)資企業(yè)的“和平演變”方式，加強(qiáng)對(duì)一些行業(yè)的市場(chǎng)份額度占領(lǐng)。出于對(duì)中國市場(chǎng)潛力和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)前景的看好，外資搶灘我國糧油工業(yè)的速度將進(jìn)一步加快，表面上平靜的合資和合作下隱藏的是激流暗涌的競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)占領(lǐng)。應(yīng)對(duì)這樣的格局，我國在保持各個(gè)市場(chǎng)均衡發(fā)展的前提下，我國糧油工業(yè)企業(yè)應(yīng)當(dāng)通過資本市場(chǎng)進(jìn)一步整合優(yōu)勢(shì)資源，強(qiáng)化主要優(yōu)勢(shì)企業(yè)，不斷壯大自身實(shí)力，以應(yīng)對(duì)越來越緊迫的外國資本進(jìn)入所帶來的激烈競(jìng)爭(zhēng)。

    但是，就目前而言，我國的糧油工業(yè)企業(yè)不僅缺乏與國際資本大鱷直接競(jìng)爭(zhēng)的實(shí)力，而且不能有效地利用國內(nèi)資本市場(chǎng)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)整合。究其原因，一方面是因?yàn)槲覈募Z油工業(yè)長(zhǎng)期以來吃慣了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的飯，改制改組的步伐業(yè)相對(duì)滯后，所以未能培育起應(yīng)對(duì)國際競(jìng)爭(zhēng)的能力和實(shí)力；另一方面，我國糧油工業(yè)的技術(shù)儲(chǔ)備、人才儲(chǔ)備、營銷戰(zhàn)略儲(chǔ)備皆嚴(yán)重不足，缺乏有效地應(yīng)對(duì)國內(nèi)外激烈競(jìng)爭(zhēng)的核心資源。需要特別注意的也是十分重要的一點(diǎn)，就是我國糧油工業(yè)在政府放松管制的同時(shí)，沒有形成基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件的新型的糧油工業(yè)管理體制，沒有形成有利于民族糧油工業(yè)企業(yè)健康成長(zhǎng)和迅速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)制。因此，迫切需要重新構(gòu)建新型的糧油工業(yè)管理體制，明確市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府主管部門的職責(zé)、行為和效能，制訂科學(xué)合理的糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)支持政策，并以財(cái)政政策、金融政策為后盾，促進(jìn)我國糧油工業(yè)的整合與提升，實(shí)現(xiàn)民族工業(yè)為主導(dǎo)的糧油工業(yè)發(fā)展格局，確保我國糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全。

    (四)生物能源與糧食轉(zhuǎn)化問題

    人類使用的三大主要能源是原油、天然氣和煤炭，但它們都是不可再生的能源。據(jù)國際能源機(jī)構(gòu)的統(tǒng)計(jì)，這三種能源還能供開采的年限，分別只有40年、50年和240年。開發(fā)新能源已成為人類發(fā)展中的緊迫課題。生物能源的開發(fā)也就迅速進(jìn)入了決策者的視野。據(jù)科技部有關(guān)單位的調(diào)研，我國南方的甘蔗、木薯，中、東部地區(qū)的小麥、水稻，北部的土豆、玉米，西部地區(qū)的油桐。麻瘋樹，干旱地區(qū)的山芋，等等，都是加工轉(zhuǎn)化燃料酒精、生物柴油的良好原材料。其中麻瘋樹籽含油率達(dá)50％，是制造生物柴油的良好材料。我國西南地區(qū)現(xiàn)有10萬畝，到2010年種植面積可達(dá)1000萬畝。國家科技部生物技術(shù)中心主任王宏廣指出，目前我國富余的農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化，可“再造大慶”，即相當(dāng)于5000萬噸原油。如果把每年農(nóng)民白白焚燒的秸桿收集處理后加工乙醇，替代車用油，總量可達(dá)6000萬到1億噸。已經(jīng)開始用生物質(zhì)能加工品全線替代石油產(chǎn)品的安徽豐原集團(tuán)董事長(zhǎng)李榮杰測(cè)算，只要石油不低于35美元每桶，用生物質(zhì)能加工成燃料酒精、生物柴油、乙烯、聚酯等，都有利可圖。

    20世紀(jì)末，我國利用糧食相對(duì)過剩的條件，開始發(fā)展生物燃料乙醇。“十五”期間，在河南、安徽、吉林和黑龍江分別建設(shè)了以陳化糧為主要原料的燃料乙醇生產(chǎn)廠，總產(chǎn)能達(dá)到每年132萬噸。近年來，中央財(cái)政積極支持燃料乙醇的試點(diǎn)及推廣工作，主要措施包括：投入國債資金4．8億元，用于河南、安徽、吉林三省燃料乙醇企業(yè)建設(shè)；實(shí)施稅收優(yōu)惠政策，對(duì)國家批準(zhǔn)的四家試點(diǎn)單位，免征燃料乙醇5％的消費(fèi)稅；自2002年試點(diǎn)以來，4家燃料乙醇定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)共減免兩稅1．9億元；中央財(cái)政共撥付虧損補(bǔ)貼20億元，有力地保障了燃料乙醇試點(diǎn)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。目前，4家定點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)的乙醇燃料已在9省推廣，按國家標(biāo)準(zhǔn)8％—12％的添加比例，車用燃料乙醇汽油銷量達(dá)到1000萬噸左右，占全國汽油消費(fèi)量的20％左右。與使用普通汽油相比，使用車用乙醇汽油后，一氧化碳的排放可降低7％，碳?xì)浠衔锟山档?8％。

    應(yīng)當(dāng)說，將糧食作為生物能源加以開發(fā)、實(shí)現(xiàn)糧食轉(zhuǎn)化是在我國糧食過剩的特殊歷史背景下所實(shí)施的一項(xiàng)重大舉措。它不僅解決了糧食過剩問題，而且有效地解決了能源需求問題。但是從長(zhǎng)期看，我國的土地資源逐漸減少、可耕地面積在逐漸縮減，糧食市場(chǎng)的長(zhǎng)期趨勢(shì)是國內(nèi)供給不足，因此，一方面，必須妥善解決糧食轉(zhuǎn)化問題，不能長(zhǎng)期依賴糧食轉(zhuǎn)化來解決能源缺口；另一方面，必須尋求更為安全、更為持久、更為穩(wěn)定的生物能源開發(fā)戰(zhàn)略。事實(shí)上，為推動(dòng)我國生物能源、生物材料等生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，國家發(fā)改委決定在2006年—2007年，實(shí)施生物質(zhì)工程高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)。實(shí)施期間，將可促使非糧原料生物能源、生物基材料實(shí)現(xiàn)10萬噸以上的規(guī)模化工業(yè)生產(chǎn)。在這一基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)到“十一五”末，生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)替代1000萬噸石油和節(jié)省500萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的發(fā)展目標(biāo)。因此，在我國糧食資源并不十分豐裕的情況下，應(yīng)當(dāng)大力推進(jìn)非糧原料生物能源、生物基材料的技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，而不能片面強(qiáng)調(diào)糧食的剩余和能源化轉(zhuǎn)化。

    (五)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級(jí)問題

    糧油工業(yè)的發(fā)展過程就是一個(gè)產(chǎn)業(yè)不斷升級(jí)的過程，而產(chǎn)業(yè)的升級(jí)離不開技術(shù)的創(chuàng)新，只有以市場(chǎng)為導(dǎo)向、以效益為目標(biāo)、以技術(shù)為支撐，糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)才能具有微觀價(jià)值、宏觀效果和戰(zhàn)略意義。

    目前，我國糧油工業(yè)技術(shù)總體上呈現(xiàn)出落后的狀態(tài)，與世界先進(jìn)水平相比還存在著很大差距。主要必須在四個(gè)方面：一是裝備落后，加工技術(shù)傳統(tǒng)；二是新產(chǎn)品開發(fā)水平較底，導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一；三是主食產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化水平低，不能滿足營養(yǎng)、便捷、衛(wèi)生的消費(fèi)需求；三是糧油產(chǎn)品深度加工技術(shù)落后，不能開發(fā)出附加值高的系列新產(chǎn)品；四是資源綜合利用水平差，導(dǎo)致大量的加工副產(chǎn)品的浪費(fèi)，不僅降低了經(jīng)濟(jì)效益，而且?guī)砹谁h(huán)境負(fù)擔(dān)。技術(shù)的落后帶來了糧油工業(yè)的低水平競(jìng)爭(zhēng)和低水平發(fā)展，并進(jìn)一步制約了技術(shù)創(chuàng)新的能力和水平。

    之所以出現(xiàn)這樣的狀況，有三個(gè)方面的原因：一是企業(yè)自身的創(chuàng)新動(dòng)力不足、能力不強(qiáng)、投入不大。由于缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)的有效保護(hù)，不僅企業(yè)自己開發(fā)或引進(jìn)的新技術(shù)難以形成自己的專有技術(shù)并在一定時(shí)期內(nèi)帶來豐厚的壟斷利潤，而且有關(guān)科研人員或管理人員的跳槽很容易讓企業(yè)的研發(fā)投入或引進(jìn)技術(shù)的投資付之東流。同時(shí)，由于企業(yè)規(guī)模相對(duì)較小，資本積累能力較弱，對(duì)關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、關(guān)鍵設(shè)備的改造都缺乏足夠的投資實(shí)力。二是缺乏完善而有效率的糧油工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。糧油工業(yè)技術(shù)屬于典型的巾場(chǎng)導(dǎo)向的應(yīng)用技術(shù)，因此，它本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是企業(yè)內(nèi)部化的研發(fā)問題，這樣不僅技術(shù)開發(fā)目標(biāo)明確、方向清晰，而且應(yīng)用直接、效益明顯。從國際上看，糧油工業(yè)技術(shù)大多誕生于一些大的糧油工業(yè)集團(tuán)公司。而我國糧油工業(yè)技術(shù)的研發(fā)部門和生產(chǎn)部門大多是分立的，這就決定了技術(shù)研發(fā)和實(shí)際應(yīng)用之間還有一個(gè)很大的距離，需要“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”，需要示范和推廣，這不僅增加了研發(fā)工作可能出現(xiàn)的盲目性，而且降低了技術(shù)研發(fā)的效率、增加了技術(shù)應(yīng)用的成本。三是政府對(duì)糧食科研政策扶持力度不大、資金支持強(qiáng)度不夠。一方面，政府資金有限；另一方面，科研經(jīng)費(fèi)的使用效益較低。在現(xiàn)行的技術(shù)研發(fā)、推廣和應(yīng)用所構(gòu)成的技術(shù)創(chuàng)新體系下，政府將研發(fā)資金投放的主要對(duì)象鎖定在科研院所，并鼓勵(lì)跨部門聯(lián)合、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，但是由于這一體系效率低、成本高，因此，許多研究項(xiàng)目變成了變相的套取資金的手段，在科研院所和企業(yè)各得其所之后，許多科研成果也就在鑒定之后就束之高閣了。在這樣的情況下，政府的科研資金更加謹(jǐn)慎投入而不能快速增長(zhǎng)。于是形成了一個(gè)研發(fā)資金需求與政府科技資金支持之間的非良性互動(dòng)。因此，迫切需要以提升糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級(jí)為目標(biāo)、以構(gòu)建新型的糧油工業(yè)技術(shù)重新體系為突破口，理順體制、優(yōu)化機(jī)制，以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)我國糧油工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級(jí)。

    五、發(fā)達(dá)國家糧油工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)與啟示

    新世紀(jì)以來，發(fā)達(dá)國家糧油工業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的趨勢(shì)。了解其特點(diǎn)，把握其趨勢(shì)，不僅是學(xué)習(xí)的需要，更是競(jìng)爭(zhēng)的要求。因此，我國必須從發(fā)達(dá)國家糧油工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)中尋求自身的發(fā)展方向，確立我國糧油工業(yè)未來發(fā)展的思路與對(duì)策。

    (一)發(fā)達(dá)國家糧油工業(yè)發(fā)展的基本特點(diǎn)

    1．糧油加工企業(yè)規(guī)模大

    發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的糧汕加上企業(yè)不斷向大型化方向發(fā)展，一些已成為跨國企業(yè)。世界食品加工企業(yè)50強(qiáng)年銷售收入一般在100億美元以上，最著名的200家食品加工企業(yè)的產(chǎn)值占到全球食品丁業(yè)產(chǎn)值的30％以上。如荷蘭專業(yè)生產(chǎn)和銷售食品配料和糧食的CSM公司，業(yè)務(wù)涉足全球IOO個(gè)國家。新國集團(tuán)在大陸的投資達(dá)到12億美元，其方便食品、飲晶和糕餅在大陸分別有12個(gè)、9個(gè)和3個(gè)生產(chǎn)基地，是大陸最大的方便食品和糕餅生產(chǎn)；商。菲律賓晨光食品有限公司在大陸的投資也達(dá)到了1．2億美元。

    2．精深加工水平高，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)多樣化

    一是產(chǎn)品的研制開發(fā)呈現(xiàn)系列化。發(fā)達(dá)同家的糧油加工企業(yè)一般技術(shù)力量雄厚，產(chǎn)品的開發(fā)能力強(qiáng)，為了適應(yīng)消費(fèi)的多層次和多樣化，一種農(nóng)產(chǎn)品可開發(fā)出數(shù)百種甚至數(shù)千種不同類型不同用途的加工產(chǎn)品，所以他們擁有品種繁多的產(chǎn)品系列。如豆類可精深加工出大豆磷脂，若年產(chǎn)100t粉磷脂，可創(chuàng)產(chǎn)值500萬元。玉米可被精加工成為3000多種產(chǎn)品，尤其是其深加工產(chǎn)品——各種氨基酸類等等，其增值程度是其原料產(chǎn)品價(jià)值的成百倍有的可達(dá)上千倍。二是為了適應(yīng)人們消費(fèi)需求的不斷升級(jí)特別是對(duì)休閑食品的需求，糧油工業(yè)的產(chǎn)品品種向安全、綠色、休閑方向發(fā)展。據(jù)l~atherheadFoodRA統(tǒng)計(jì)顯示，1999年全球12個(gè)主要市場(chǎng)休閑產(chǎn)品的總產(chǎn)量達(dá)440萬t，約合300億美元。其中，美國、荷蘭、英國、意大利和巴西每年每人的平均消費(fèi)量分別達(dá)8．6kg、6．5kg、5．7kg、1．5kg和1．7kg。三是生產(chǎn)過程標(biāo)準(zhǔn)化。各類質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)程等都嚴(yán)格而具體，貫穿生產(chǎn)、加工、流通全過程。發(fā)達(dá)國家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)大都有科學(xué)的產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)體系和全程質(zhì)量控制體系，多采用GMP(良好生產(chǎn)操作規(guī)程)進(jìn)行廠房、車間設(shè)計(jì)，對(duì)管理人員和操作人員進(jìn)行HACCP(危害分析及關(guān)鍵控制點(diǎn))上崗培訓(xùn)，并在加工生產(chǎn)中實(shí)施GMP、HACCP及ISO(國際標(biāo)準(zhǔn)組織)9000族系管理規(guī)范。國際上對(duì)食品的衛(wèi)生與安全問題越來越重視，世界衛(wèi)生組織(WHO)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和各國都為食品的營養(yǎng)、衛(wèi)生等制定了嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，旨在建立一個(gè)現(xiàn)代化的科學(xué)食品安全體系，以加強(qiáng)食品的監(jiān)督、監(jiān)測(cè)和公眾教育等。四是幾乎每種加工產(chǎn)品都有專用原料并建有固定的原料基地。

    3．不斷采用新技術(shù)、提高資源利用率

    稻米加工在美國、日本等發(fā)達(dá)國家具有很高的技術(shù)水平，其中以日本的稻米加工技術(shù)和裝備稱雄世界。日前世界發(fā)達(dá)國家把稻米深加工的生物技術(shù)、膜分離技術(shù)、離子交換技術(shù)、高效干燥技術(shù)、超微技術(shù)、自動(dòng)化工藝控制技術(shù)等高新技術(shù)作為稻米加工業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力和行業(yè)發(fā)展及獲得高額利潤的關(guān)鍵因素。在小麥制粉生產(chǎn)過程中，應(yīng)用計(jì)算機(jī)管理和智能控制技術(shù)，應(yīng)用各種傳感裝置，實(shí)現(xiàn)十產(chǎn)過程的計(jì)算機(jī)管理，最大限度地利用小麥資源，使生產(chǎn)過程平穩(wěn)、高效地運(yùn)行。利用生物技術(shù)的研究成果，采用安全、高效的牛物添加劑改善面粉食用品質(zhì)，替代現(xiàn)在使用的化學(xué)添加劑，使傳統(tǒng)的小麥加上業(yè)生氣蓬勃。玉米加工業(yè)采用大型濕磨、密閉循環(huán)工藝，采用電子計(jì)算機(jī)對(duì)生產(chǎn)過程進(jìn)行控制，使工藝過程具朽很高的透明度，隨時(shí)變換和調(diào)節(jié)工藝條件，玉米淀粉、蛋白質(zhì)、纖維和玉米油等玉米加工的綜合利用率達(dá)到99％以上。應(yīng)用現(xiàn)代生物酶技術(shù)，色譜分離、膜分離技術(shù)，噴射、超微以及自動(dòng)化微機(jī)控制等技術(shù)，使產(chǎn)業(yè)進(jìn)入高科技、高產(chǎn)出的快速發(fā)展階段。油脂加工業(yè)，發(fā)達(dá)國家把新的提取分離技術(shù)、酶技術(shù)、發(fā)酵技術(shù)、膜分離技術(shù)用于大豆加工業(yè)。啟用超臨界C02氣體萃取制油工藝，采用酶技術(shù)提高蛋白和油脂提取率。應(yīng)用生物技術(shù)對(duì)油脂改性或結(jié)構(gòu)脂質(zhì)制備。大型的油菜籽脫皮分離、冷榨、擠壓膨化、低溫浸出新技術(shù)應(yīng)用于雙低油菜籽的制油工業(yè)，以提高雙低油菜籽的制油效率。

    4．營養(yǎng)、衛(wèi)生、安全和綠色成為加工產(chǎn)品的主流

    從全球范圍來看，營養(yǎng)、安全、綠色、休閑成為稻米、小麥、玉米和油料加工的主流和方向。衛(wèi)生和安全成為新世紀(jì)稻谷、小麥、玉米、油脂和油料蛋白加工企業(yè)的首要任務(wù)。美國早在20世紀(jì)70年代就建立了谷物、油料的營養(yǎng)、衛(wèi)生和安全的標(biāo)準(zhǔn)體系，規(guī)定了谷物的各種營養(yǎng)成分和衛(wèi)生、安全的標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)合國食品衛(wèi)生法典委員會(huì)(CAC)已將GMP和HACCP作為國際規(guī)范推薦給各成員國。為防止出現(xiàn)食品安全危機(jī)，世界加速進(jìn)入綠色食品的時(shí)代，許多國家對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的化肥、農(nóng)藥使用都作了嚴(yán)格限制，生態(tài)農(nóng)業(yè)、回歸自然、綠色農(nóng)產(chǎn)晶迅速發(fā)展，確保稻米、小麥、玉米、油料及其產(chǎn)品安全已成為糧油工業(yè)的共識(shí)。

    5．企業(yè)自身經(jīng)營管理水平高

    一是企業(yè)管理主題的層次較高。已經(jīng)跳出企業(yè)內(nèi)部的成本管理、生產(chǎn)管理，逐漸轉(zhuǎn)向側(cè)重于企業(yè)外部的戰(zhàn)略管理，競(jìng)爭(zhēng)也從低層次的價(jià)格戰(zhàn)轉(zhuǎn)向了高層次的戰(zhàn)略選擇與實(shí)施方面的較量，企業(yè)在前瞻力和判斷方面有著很大優(yōu)勢(shì)。二是市場(chǎng)銷售品牌化。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的糧油加工企業(yè)十分注重品牌經(jīng)營，在優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)、精細(xì)加工的基礎(chǔ)上，通過精心包裝、標(biāo)牌銷售將產(chǎn)品優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為品牌優(yōu)勢(shì)。這些企業(yè)都擁有一些國際知名品牌，在市場(chǎng)上有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。三是經(jīng)營組織一體化。發(fā)達(dá)國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)鏈條銜接緊密，從事糧油生產(chǎn)、加工和銷售的經(jīng)營主體組成了風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益共享的一體化經(jīng)營，在一體化經(jīng)營中，加工企業(yè)是“龍頭”，糧油生產(chǎn)者根據(jù)合同向加工企業(yè)提供原料，后者則向前者提供相關(guān)服務(wù)。

    (二)基于發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)的幾點(diǎn)啟示

    從發(fā)達(dá)國家糧油工業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)中，我國可以得到下列幾點(diǎn)啟示：

    第一，必須壯大規(guī)模，增強(qiáng)資本實(shí)力?，F(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主要是在行業(yè)內(nèi)的大企業(yè)之間進(jìn)行的，大企業(yè)不僅有著分割市場(chǎng)、左右定價(jià)、壟斷技術(shù)的天然優(yōu)勢(shì)，而且瓜分著行業(yè)最主要的利潤源泉，所以，在國際化的背景下，做大做強(qiáng)應(yīng)當(dāng)是我國糧油工業(yè)企業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的首要目標(biāo)。

    第二，必須加強(qiáng)技術(shù)開發(fā)，增加技術(shù)儲(chǔ)備。企業(yè)的核心競(jìng)爭(zhēng)力實(shí)際上就是核心技術(shù)的競(jìng)爭(zhēng)力。大企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢(shì)而掌握行業(yè)發(fā)展的方向，小企業(yè)憑借技術(shù)創(chuàng)新在激烈競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)中得以成長(zhǎng)壯大。因此，無論是大企業(yè)還是小企業(yè)，要在市場(chǎng)上站穩(wěn)腳跟，就必須加大技術(shù)開發(fā)的力度，加強(qiáng)技術(shù)儲(chǔ)備，為新產(chǎn)品的開發(fā)和新市場(chǎng)的拓展打下良好的基礎(chǔ)。

    第三，必須加強(qiáng)產(chǎn)品的深度開發(fā)，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈。技術(shù)的核心功能是轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品、轉(zhuǎn)化為效率。在消費(fèi)需求不斷變遷的今天，產(chǎn)品的差別化、系列化、深度化，已經(jīng)成為糧油工業(yè)發(fā)展的主要方向。只有不斷進(jìn)行產(chǎn)品開發(fā)與產(chǎn)品更新，才能夠在市場(chǎng)上保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，才能夠在不斷平均化的利潤分割中獲得企業(yè)快速成長(zhǎng)所必須的超額利潤。

    第四，必須加強(qiáng)產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保糧油食品的消費(fèi)安全。糧油工業(yè)與其他工業(yè)門類的最大區(qū)別就在于，它所提供的產(chǎn)品主要是直接消費(fèi)的食品，無論是米面油還是進(jìn)一步加工的糧油制成品，都關(guān)乎百姓健康和生命安全，所以必須加大力氣抓好產(chǎn)品的標(biāo)準(zhǔn)化管理，確保糧油產(chǎn)品的健康與安全。

    第五，必須加強(qiáng)企業(yè)的現(xiàn)代化管理，大力提高管理效率。我國的糧油工業(yè)企業(yè)很大一部分是由原先的國有企業(yè)改制而來，習(xí)慣了傳統(tǒng)的企業(yè)管理方式方法，缺乏應(yīng)對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的治理結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)和營銷手段，企業(yè)管理水平相對(duì)落后，因此，必須站在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的高度，以國際先進(jìn)的企業(yè)管理理論和力•法為指導(dǎo)，加強(qiáng)企業(yè)的現(xiàn)代化管理水平，努力提高管理效率，構(gòu)建適應(yīng)于社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和經(jīng)濟(jì)國際化要求的糧油工業(yè)企業(yè)組織體系、行業(yè)管理體系。

    六、我國糧油工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中的政府行為優(yōu)化

    在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，糧油工業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持和保障，離不開符合現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理念的體制、政策和手段。因此，我們必須在正確理解市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為規(guī)范的同時(shí)，確立政府對(duì)糧油工業(yè)管理的行為規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上尋求促進(jìn)我國糧油工業(yè)進(jìn)一步發(fā)展的政策措施。

    (一)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府行為

    1．政府的特性與作用

    政府作為一種社會(huì)組織，有廣義和狹義之分。廣義上的政府就是指全部的國家機(jī)構(gòu)，即包括全部立法、司法和行政機(jī)構(gòu)，它可以視為等同于國家；狹義的政府，就只是包括國家的行政機(jī)關(guān)。本文在論述市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府的行為時(shí)，采用的是廣義上的政府概念。

    雖然可以在廣義上把政府視為等同于國家，但這并不能因此而可以掩蓋政府本身的特性。政府是由許多不同的部分及其相互聯(lián)系(運(yùn)行機(jī)制)所組成的一個(gè)非常復(fù)雜的有機(jī)整體(或稱系統(tǒng))，政府自身具有一定的結(jié)構(gòu)：在相互關(guān)系即運(yùn)行機(jī)制上，政府具有一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府以國家的名義行使權(quán)力，這種權(quán)力的行使表現(xiàn)出自上而下的垂直性和強(qiáng)制性；在組成形式上，政府具有一定的組織結(jié)構(gòu)，它包括：主要組成為中央政府與地方政府的區(qū)域?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)，主要組成為不同部門或行業(yè)政府的部門(行業(yè))職能結(jié)構(gòu)以及與此相關(guān)的因各級(jí)各類不同職別的政府首腦、政府官員、一般公務(wù)人員所構(gòu)成的官僚結(jié)構(gòu)(在社會(huì)主義國家稱為干部或公務(wù)員結(jié)構(gòu))，行政、立法、司法機(jī)關(guān)包括在部門(行業(yè))職能結(jié)構(gòu)之中。

    政府結(jié)構(gòu)對(duì)政府行為產(chǎn)生重大的影響，不同的結(jié)構(gòu)、不同的運(yùn)行機(jī)制和組成為政府結(jié)構(gòu)的不同部分，都將產(chǎn)生不同的政府行為，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也產(chǎn)生著不同的影響。因此，在分析政府的行為時(shí)，不但要分析權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，還要分析政府系統(tǒng)的整體行為、分析構(gòu)成政府系統(tǒng)的各個(gè)部分如中央政府、地方政府、不同部門(行業(yè))的政府行為，甚至代表政府行事的政府官員的行為。弄清楚這—點(diǎn)，有助于界定政府行為的范圍及方式。政府行為就是指政府根據(jù)憲法和法律，通過政府機(jī)關(guān)及其工作人員對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各方面的事務(wù)進(jìn)行組織、管理和控制的活動(dòng)，是國家權(quán)力的運(yùn)用和實(shí)施。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，離開了市場(chǎng)的力量來侈談?wù)母深A(yù)和控制，只能是原有體制復(fù)舊，或者是天真的幻想；也正是因?yàn)槭袌?chǎng)的巨大力量，才更需要政府的引導(dǎo)和適當(dāng)?shù)暮暧^調(diào)控，需要人文社會(huì)因素的參與和制約，我們才能在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的汪洋大海里趨利弊害，不迷失方向。

    2．政府行為的范圍

    政府行為的范圍問題，實(shí)際上是權(quán)力運(yùn)用問題，即政府的控制能力問題。

    第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，政府放權(quán)，限制政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)體系中的使用范圍，并不意味著權(quán)力的消失，而是意味著部分權(quán)力的轉(zhuǎn)移。政府放權(quán)過程不是單純地下放政府權(quán)力和實(shí)行政企分開，而是一個(gè)雙向過程：一方面體現(xiàn)出權(quán)力要集中，如國家的宏觀調(diào)控權(quán)；另一方面，權(quán)力要下放。也就是說政府對(duì)經(jīng)濟(jì)生活的宏觀調(diào)控的程度與政企分開、權(quán)力下放的程度是一種互相制約的關(guān)系。要想停止政府對(duì)企業(yè)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，就必須強(qiáng)化政府對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)生活的調(diào)控能力，否則就會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)生活的失控混亂。政府下放的只是部分權(quán)力，是把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實(shí)交給企業(yè)。弄清這一點(diǎn)，有助于吸取我國改革中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加速我國市場(chǎng)化進(jìn)程，建立和完善政府宏觀調(diào)控機(jī)制。

    第二，在市場(chǎng)化過程中企業(yè)和社會(huì)權(quán)力的強(qiáng)化并不必然地意味著政府權(quán)力的弱化。關(guān)于這一問題的認(rèn)識(shí)，眾所周知，在經(jīng)濟(jì)體系中政府權(quán)力范圍的廣泛程度和政府行使權(quán)力的有效程度并不是一回事，如果抽象地、籠統(tǒng)地談權(quán)力的強(qiáng)弱就混淆了這種區(qū)別。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制就是要使市場(chǎng)對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，市場(chǎng)化要求限制政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)體系中的使用范圍，也就是要把政府權(quán)力在經(jīng)濟(jì)體系中的使用限制在其力所能及的范圍內(nèi)。同時(shí)，根據(jù)權(quán)力有限的原則，正如加里•沃塞曼所論述的：“權(quán)力有限的政府原則意味著政府的權(quán)力要受被管理者的權(quán)力和自由所限制。這一原則基于立憲政府的根本思想：人們把憲法列舉的權(quán)力和職責(zé)授予政府，同時(shí)把其余的權(quán)力留給自己。這項(xiàng)政府協(xié)定意味著政府的行動(dòng)必須依據(jù)法律規(guī)定，而法律是得到被管理者的同意(雖然是間接的)而批準(zhǔn)的。”因此，在經(jīng)濟(jì)體系中，對(duì)政府權(quán)力需要限制的足權(quán)力使用的范圍，而不是范圍內(nèi)政府行使權(quán)力的有效性。在政府權(quán)限力所能及的范圍之內(nèi)，政府應(yīng)擁有不可動(dòng)搖的絕對(duì)權(quán)威。

    第三，政府在經(jīng)濟(jì)體系中行使權(quán)力的范圍、程度并不是一成不變的。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著重要的角色，但根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段、不同時(shí)期，政府行使權(quán)力的范圍、程度也會(huì)有所不同。這種發(fā)展變化，是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展各個(gè)階段上的具體情況決定的，具有客觀性。經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段上市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平兩者之間存有較大的關(guān)聯(lián)，一般地，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度不高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的情況下，政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的地位和作用就比較突出，因?yàn)榕嘤袌?chǎng)體系發(fā)展，彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷和不足，組織經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，都必須依靠政府力量才能完成。而在市場(chǎng)發(fā)展較成熟、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的情況下，政府作用的程度和范圍就有所下降，市場(chǎng)作用變的越來越大，在這種情況下，政府重新選擇經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，采取積極不干預(yù)的經(jīng)濟(jì)政策就成為必要。因此，正確認(rèn)識(shí)我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)目前所處的發(fā)展階段是有效發(fā)揮我國政府作用的關(guān)鍵。我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時(shí)期，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)矛盾都呈現(xiàn)出許多新特點(diǎn)：新舊兩種體制并存與交替，新體制的框架雖已初具規(guī)模，但市場(chǎng)體制還很不完善，市場(chǎng)體系還尚未形成，由此必將產(chǎn)生許多摩擦與問題；既要堅(jiān)持公有制為主體，保證市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的社會(huì)主義方向，又要實(shí)行多種經(jīng)濟(jì)成分并存的經(jīng)濟(jì)形式；經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)與高通脹并存；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中存在著階段性周期波動(dòng)；經(jīng)濟(jì)運(yùn)行速度快，但結(jié)構(gòu)效益低；經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化、國際化程度不斷提高，但人員、企業(yè)素質(zhì)和宏觀與微觀管理水平卻跟不上形勢(shì)的需求；貧富兩極分化；東西部差距；國際上政府與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系日益密切，一體化的趨勢(shì)更加明顯等等。因此，在這樣的社會(huì)環(huán)境下進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)，政府作用的力度就要大，范圍也要廣。

    3．政府行為的方式

    政府行為的方式就是政府權(quán)力的實(shí)施方式，它直接表現(xiàn)為一種調(diào)控能力。E．S•薩瓦斯有一句名言：“政府的職責(zé)是掌舵而不劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長(zhǎng)于劃槳?！钡拇_，多掌舵少劃槳的政府才是力量更加強(qiáng)大、更具有生機(jī)和活力的政府。因?yàn)?，說到底，那些為航船掌舵的人對(duì)目的地影響的力量遠(yuǎn)比那些劃槳的人要大得多。掌舵只是一個(gè)形象而深刻的比喻，其含意是表明了政府的控制能力。因此，政府行為的方式問題，也就是政府如何調(diào)控社會(huì)、調(diào)控市場(chǎng)的問題。當(dāng)然，正如掌舵人與劃槳人的關(guān)系一樣，政府對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)的調(diào)控，是方向上的調(diào)控，其所要達(dá)到的結(jié)果是使社會(huì)和諧有序地發(fā)展，使企業(yè)充滿生機(jī)和活力；凡是市場(chǎng)能辦的，政府就不去辦，凡是能由社會(huì)做的，就讓社會(huì)去做。

    政府應(yīng)當(dāng)通過制定、執(zhí)行政策和法規(guī)、通過對(duì)社會(huì)、市場(chǎng)行為的規(guī)范與監(jiān)督，從而達(dá)到對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的宏觀調(diào)控。這種決策，制定和執(zhí)行法規(guī)、規(guī)范和監(jiān)督的行為方式，都是政府以國家的名義行使權(quán)力，以表現(xiàn)出極大的強(qiáng)制力。這些方式，都是政府所享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、行政立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體運(yùn)用。

    (二)我國糧油工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中政府行為的規(guī)范

    政府在促進(jìn)和引導(dǎo)糧油工業(yè)發(fā)展的過程中，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不能的目標(biāo)、不同調(diào)節(jié)對(duì)象的特點(diǎn)來采用不同效能的政策。一般而言，政府的政策有三類：一是強(qiáng)制性政策，二是交換性政策，三是引導(dǎo)性政策。

    第一，強(qiáng)制性政策。這是一種政府提出的、被規(guī)范主體必須嚴(yán)格遵守的準(zhǔn)則。在糧油工業(yè)領(lǐng)域，這些政策包括：企業(yè)必須遵循的法律、法規(guī)，糧油原料標(biāo)準(zhǔn)、加工工藝標(biāo)準(zhǔn)、糧油產(chǎn)品的制成品標(biāo)準(zhǔn)等國家標(biāo)準(zhǔn)，等等。其特點(diǎn)是懲罰性，即遵守這些政策的成本與收益都是行為主體的，而不遵守這些政策則需要被政府給予處罰。

    第二，交換性政策。這是一種政府按照其提出的目標(biāo)給予執(zhí)行這些目標(biāo)的行為主體給予相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)恼摺Ｔ诩Z油工業(yè)領(lǐng)域，這些政策包括：產(chǎn)業(yè)支持政策，龍頭企業(yè)引導(dǎo)政策，技術(shù)創(chuàng)新支持政策，等等。其特點(diǎn)是交換性，即凡是遵守或執(zhí)行這些政策的行為主體將得到政府的財(cái)政支持、稅收減讓或金融支持，凡是不遵守或不執(zhí)行這些政策的行為主體則得不到相應(yīng)的支持和補(bǔ)貼。

    第三，引導(dǎo)性政策，，這是一種政府期望相關(guān)行為主體作出相應(yīng)行動(dòng)但政府并不作為的政策。在糧油工業(yè)領(lǐng)域，這些政策包括：新型工業(yè)化政策，可持續(xù)發(fā)展政策，國際化政策，糧油產(chǎn)品的安全化、衛(wèi)生化、便捷化、綠色化政策，等等。其特點(diǎn)是號(hào)召性，即政府提出目標(biāo)、方向，希望相關(guān)的行為主體按照這樣的目標(biāo)和方向去發(fā)展，但是政府并不給予補(bǔ)償或懲罰。

    (三)我國糧油工業(yè)發(fā)展進(jìn)程中政府行為的優(yōu)化

    根據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為的一般理論，在我國的糧油工業(yè)管理上，政府應(yīng)當(dāng)把握好以幾個(gè)方面的問題：

    第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府不能直接干預(yù)糧油工業(yè)企業(yè)的微觀生產(chǎn)活動(dòng)，不能以各種理由回到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的管理模式。這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本要求，也是糧油工業(yè)健康發(fā)展的保證。

    第二，糧油市場(chǎng)放開與糧油工業(yè)開放并不是不要政府的調(diào)節(jié)和管制。糧油工業(yè)作為牽涉到千家萬戶食物需求的行業(yè)，不僅存在這食物供給的安全問題，而且存在著食物消費(fèi)的安全問題，同時(shí)，由于相對(duì)于其他行業(yè)而言，糧油工業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，所以政府必須對(duì)糧油工業(yè)進(jìn)行必要的扶持，以便其在激烈的國際競(jìng)爭(zhēng)中國得應(yīng)有的發(fā)展。

    第三，政府對(duì)糧油工業(yè)的調(diào)節(jié)與支持必須是符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府行為規(guī)范的政策和手段。既要注意到行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的政策公平，又要體突出重點(diǎn)，引導(dǎo)糧油工業(yè)重點(diǎn)領(lǐng)域的健康發(fā)展。

    (作者：周麗萍單位：南京財(cái)經(jīng)大學(xué)）