隨著我國糧油工業(yè)市場化、國際化進程的不斷推進，我國的糧油工業(yè)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了很多問題。就目前而言，我國的糧油工業(yè)正面臨著產(chǎn)能過剩、產(chǎn)業(yè)安全、產(chǎn)業(yè)整合、糧食轉(zhuǎn)化、技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級等方面的突出問題，這些問題如果不能有效地加以解決，不僅會制約我國糧油工業(yè)的健康發(fā)展，而且將會在很大程度影響到我國糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全和整個糧食安全體系的穩(wěn)定運行。
(一)產(chǎn)能過剩與區(qū)域布局問題
產(chǎn)能過剩已經(jīng)成為我國糧油工業(yè)發(fā)展過程中的一大突出問題。這種過剩一方面表現(xiàn)為行業(yè)總體的產(chǎn)能過剩，另一方面表現(xiàn)為區(qū)域布局不合理所導(dǎo)致的區(qū)域性產(chǎn)能過剩。
目前大米、面粉、玉米、大豆四大品種糧食的現(xiàn)有加工能力大大超出市場成品糧消耗能力，以致開工不足，整體開工率不到50％。據(jù)資料介紹，2003年全國社會大米加工能力5．78億噸，實際加工量1．5億噸，占加工能力的26％；小麥加工能力1．8億噸，實際加工量0．92億噸，占加工能力的51％；大豆加工能力5700萬噸，實際加工量2700萬噸，占加工能力的47％；玉米工業(yè)深加工能力1400萬噸(主要是指加工成玉米淀粉和玉米酒精兩類)，實際加工量1150萬噸(玉米工業(yè)消耗量)，占加工能力的82％。由于加工能力過剩，爭搶原料，爭搶市場，時有發(fā)生，產(chǎn)品質(zhì)量提升和生產(chǎn)穩(wěn)定性也得不到保證，不適合我國國情的高耗能、高耗水項目仍在建設(shè)投產(chǎn)。2005年人統(tǒng)企業(yè)中，未開工或基本未開工的約占10％左右，還有很多企業(yè)開工不足，生產(chǎn)能力利用率低。據(jù)測算，大米企業(yè)生產(chǎn)能力利用率平均為34％，小麥粉企業(yè)生產(chǎn)能力利用率平均為61％，食用植物油企業(yè)能力過剩現(xiàn)象也很嚴重，特別是近幾年各地新建了不少大型油廠，存在著盲目投資，重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象，與此同時，很多地方也在大量建設(shè)小米廠、小面粉廠。據(jù)吉林省調(diào)查，2003-2005年新建的171個大米加工廠中，日加工能力在100噸以上的項目僅有16個，其余都是100噸以下的小機組。
導(dǎo)致產(chǎn)能過剩和布局失衡的原因主要有三點：一是隨著人民生活水平的提高，市場需求進一步擴大，許多企業(yè)面對不斷增長的市場需求，在缺乏科學(xué)的調(diào)研與咨詢的情況下，盲目上新項目，盲目擴大生產(chǎn)規(guī)模，導(dǎo)致了整體產(chǎn)能的迅速擴張；二是許多企業(yè)不愿冒創(chuàng)新的風險，在缺乏對產(chǎn)品和產(chǎn)業(yè)方向進行準確把握的情況下，既不進行產(chǎn)品更新，也不進行技術(shù)創(chuàng)新，將大量投資投向自以為風險較小的傳統(tǒng)領(lǐng)域，結(jié)果造成了大量低水平項目的重復(fù)建設(shè)；三是一些糧油主產(chǎn)區(qū)政府在規(guī)劃本地主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)的過程中，沒有考慮到糧食和油料在產(chǎn)區(qū)與銷區(qū)的合理銜接，以拉長產(chǎn)業(yè)鏈、增加附加值、打造糧油工業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)為目標，將本地出產(chǎn)的糧食和油料視為本地可以壟斷的資源，通過本地的財政扶持、資金支持和輿論引導(dǎo)，不斷追加新項目、迅速擴大產(chǎn)出規(guī)模，結(jié)果不僅導(dǎo)致了區(qū)域性的產(chǎn)能過剩，而且導(dǎo)致了全國性的產(chǎn)能布局失衡，從而帶來了巨大的產(chǎn)能閑置和資金浪費。
(二)外資進入與產(chǎn)業(yè)安全問題
我國糧油工業(yè)的發(fā)展需要巨額的資金支持，外資的進入無疑可以促進我國糧油工業(yè)的迅速發(fā)展。但是，由于糧油工業(yè)在我國糧食安全系統(tǒng)中占有特殊的地位，因此，外資的進入應(yīng)當以不壟斷我國糧油工業(yè)、不增強我國糧食安全的風險為限界。
現(xiàn)實的情況是，目前僅ADM、嘉吉和邦基三大跨國糧商已經(jīng)掌握我國近1／3的大豆加工能力，如果加上金光、正大等，外資已控制我國40％的加工能力。若按有效加工能力計算，國內(nèi)大豆加工實際被外資控制50％以上。尤其是去年大豆危機引發(fā)行業(yè)重組洗牌以來，隨著國內(nèi)中小企業(yè)的停產(chǎn)關(guān)閉，外資進一步加快了擴張步伐。如ADM已經(jīng)參股13個工廠(約1500萬噸加工能力)，今年擬通過其控股托福公司收購華農(nóng)集團30％的股份；嘉吉已在東莞、南通投資建廠(約250萬噸加工能力)，今年還擬收購其他工廠；邦基已收購山東三維。另一方面，我國大豆進口供應(yīng)也主要由少數(shù)跨國糧商控制，如ADM、邦基、嘉吉、路易達孚四家公司壟斷了我國80％的進口大豆貨源。如按此趨勢發(fā)展，今后2-3年內(nèi)，跨國糧商將形成壟斷我國大豆加工行業(yè)的戰(zhàn)略布局。另外，發(fā)達國家在高技術(shù)、深加工領(lǐng)域?qū)嵤┘夹g(shù)壟斷和封鎖。如具有戰(zhàn)略意義的糧食深加工產(chǎn)品——聚乳酸，可以生產(chǎn)可降解、無污染的塑料和地膜；又如清潔生產(chǎn)大豆?jié)饪s蛋白的醇法制取技術(shù)。這些高技術(shù)長期掌握在國外跨國公司手中，無疑對我國進行技術(shù)壟斷，從而壟斷我國的產(chǎn)品市場和掠取最大利潤。
外資之所以迅速占領(lǐng)我國的大豆加工業(yè)，有著三個方面的原因：一是在我國傳統(tǒng)的米、面、油加工領(lǐng)域，米、面作為我國城鄉(xiāng)居民的主食，銷售價格穩(wěn)定，而且原糧主要來自于國內(nèi)，加工環(huán)節(jié)的利潤空間有限，加上水稻、小麥的購銷環(huán)節(jié)由我國政府嚴格控制，所以稻米加工和麥粉加工對于外資而言暫時還不具有很強的吸引力；而大豆油脂不僅在國內(nèi)市場上有著廣闊的市場，而且其價格空間較大，品牌價值很高，加上國外價格相對低廉的大豆大量進入，為外資在規(guī)模化加工的基礎(chǔ)上獲得巨額利潤提供了極佳的機遇。二是外資擁有資本優(yōu)勢、規(guī)模優(yōu)勢、設(shè)備優(yōu)勢、技術(shù)優(yōu)勢和品牌優(yōu)勢，加上先進的營銷理念和現(xiàn)代化的經(jīng)營管理方式，導(dǎo)致其市場拓展速度迅猛、規(guī)模擴張勢頭強勁。三是地方政府的大力支持。一些地區(qū)以改革開放為號召，以招商引資為手段，大力發(fā)展外向型經(jīng)濟，對于外資不僅青睞有佳，而且給予了許多特殊的優(yōu)惠政策，而外資企業(yè)的發(fā)展不僅帶來了政績，而且在引資有獎的政策下給當?shù)刎撠熞M外資的政府官員帶來了非常具體的實惠，結(jié)果，一些具有大豆加工業(yè)基礎(chǔ)或有著大豆種植傳統(tǒng)的地方政府根本不考慮產(chǎn)業(yè)安全和糧食安全，將引進外資進入糧油加工業(yè)的工作做到了極致。
(三)產(chǎn)業(yè)整合與管理體制問題
從國際上看，20世紀70年代末開始，西方發(fā)達國家就已經(jīng)掀起了五次產(chǎn)業(yè)整合的浪潮，尤其是近幾年，其產(chǎn)業(yè)整合出現(xiàn)了一些新的特征：大型跨國產(chǎn)業(yè)整合多在工業(yè)化國家之間展開；產(chǎn)業(yè)橫向整合占據(jù)主要位置；強強聯(lián)合避免了產(chǎn)業(yè)之間的惡性競爭。產(chǎn)業(yè)整合主要是為企業(yè)獲得規(guī)模優(yōu)勢；為擴大市場份額，謀求市場安全；為實現(xiàn)優(yōu)勢互補，強化核心競爭力。工業(yè)化國家的整合也啟發(fā)我國今后要在培育核心競爭力的基礎(chǔ)上推動產(chǎn)業(yè)調(diào)整，在企業(yè)自愿的基礎(chǔ)上推行企業(yè)購并，并把通過產(chǎn)業(yè)整合提高競爭力作為發(fā)展的根本措施。隨著我國經(jīng)濟國際化進程的加速，外資并購的加速和國內(nèi)產(chǎn)業(yè)向市場化方向發(fā)展，產(chǎn)業(yè)整合帶來了國內(nèi)糧油工業(yè)市場格局的重新分布，這無疑給國內(nèi)糧油加工企業(yè)帶來了前所未有的壓力。適者生存，優(yōu)勝劣汰的法則推動著這些企業(yè)通過不斷的整合搶占未來市場生存的制高點。不少外資通過由合資逐步演變成為外商獨資企業(yè)的“和平演變”方式，加強對一些行業(yè)的市場份額度占領(lǐng)。出于對中國市場潛力和經(jīng)濟增長前景的看好，外資搶灘我國糧油工業(yè)的速度將進一步加快，表面上平靜的合資和合作下隱藏的是激流暗涌的競爭和市場占領(lǐng)。應(yīng)對這樣的格局，我國在保持各個市場均衡發(fā)展的前提下，我國糧油工業(yè)企業(yè)應(yīng)當通過資本市場進一步整合優(yōu)勢資源，強化主要優(yōu)勢企業(yè)，不斷壯大自身實力，以應(yīng)對越來越緊迫的外國資本進入所帶來的激烈競爭。
但是，就目前而言，我國的糧油工業(yè)企業(yè)不僅缺乏與國際資本大鱷直接競爭的實力，而且不能有效地利用國內(nèi)資本市場進行產(chǎn)業(yè)整合。究其原因，一方面是因為我國的糧油工業(yè)長期以來吃慣了計劃經(jīng)濟的飯，改制改組的步伐業(yè)相對滯后，所以未能培育起應(yīng)對國際競爭的能力和實力；另一方面，我國糧油工業(yè)的技術(shù)儲備、人才儲備、營銷戰(zhàn)略儲備皆嚴重不足，缺乏有效地應(yīng)對國內(nèi)外激烈競爭的核心資源。需要特別注意的也是十分重要的一點，就是我國糧油工業(yè)在政府放松管制的同時，沒有形成基于市場經(jīng)濟條件的新型的糧油工業(yè)管理體制，沒有形成有利于民族糧油工業(yè)企業(yè)健康成長和迅速發(fā)展的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)規(guī)制。因此，迫切需要重新構(gòu)建新型的糧油工業(yè)管理體制，明確市場經(jīng)濟條件下政府主管部門的職責、行為和效能，制訂科學(xué)合理的糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)和產(chǎn)業(yè)支持政策，并以財政政策、金融政策為后盾，促進我國糧油工業(yè)的整合與提升，實現(xiàn)民族工業(yè)為主導(dǎo)的糧油工業(yè)發(fā)展格局，確保我國糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全。
(四)生物能源與糧食轉(zhuǎn)化問題
人類使用的三大主要能源是原油、天然氣和煤炭，但它們都是不可再生的能源。據(jù)國際能源機構(gòu)的統(tǒng)計，這三種能源還能供開采的年限，分別只有40年、50年和240年。開發(fā)新能源已成為人類發(fā)展中的緊迫課題。生物能源的開發(fā)也就迅速進入了決策者的視野。據(jù)科技部有關(guān)單位的調(diào)研，我國南方的甘蔗、木薯，中、東部地區(qū)的小麥、水稻，北部的土豆、玉米，西部地區(qū)的油桐。麻瘋樹，干旱地區(qū)的山芋，等等，都是加工轉(zhuǎn)化燃料酒精、生物柴油的良好原材料。其中麻瘋樹籽含油率達50％，是制造生物柴油的良好材料。我國西南地區(qū)現(xiàn)有10萬畝，到2010年種植面積可達1000萬畝。國家科技部生物技術(shù)中心主任王宏廣指出，目前我國富余的農(nóng)副產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化，可“再造大慶”，即相當于5000萬噸原油。如果把每年農(nóng)民白白焚燒的秸桿收集處理后加工乙醇，替代車用油，總量可達6000萬到1億噸。已經(jīng)開始用生物質(zhì)能加工品全線替代石油產(chǎn)品的安徽豐原集團董事長李榮杰測算，只要石油不低于35美元每桶，用生物質(zhì)能加工成燃料酒精、生物柴油、乙烯、聚酯等，都有利可圖。
20世紀末，我國利用糧食相對過剩的條件，開始發(fā)展生物燃料乙醇。“十五”期間，在河南、安徽、吉林和黑龍江分別建設(shè)了以陳化糧為主要原料的燃料乙醇生產(chǎn)廠，總產(chǎn)能達到每年132萬噸。近年來，中央財政積極支持燃料乙醇的試點及推廣工作，主要措施包括：投入國債資金4．8億元，用于河南、安徽、吉林三省燃料乙醇企業(yè)建設(shè)；實施稅收優(yōu)惠政策，對國家批準的四家試點單位，免征燃料乙醇5％的消費稅；自2002年試點以來，4家燃料乙醇定點生產(chǎn)企業(yè)共減免兩稅1．9億元；中央財政共撥付虧損補貼20億元，有力地保障了燃料乙醇試點企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營。目前，4家定點企業(yè)生產(chǎn)的乙醇燃料已在9省推廣，按國家標準8％—12％的添加比例，車用燃料乙醇汽油銷量達到1000萬噸左右，占全國汽油消費量的20％左右。與使用普通汽油相比，使用車用乙醇汽油后，一氧化碳的排放可降低7％，碳氫化合物可降低48％。
應(yīng)當說，將糧食作為生物能源加以開發(fā)、實現(xiàn)糧食轉(zhuǎn)化是在我國糧食過剩的特殊歷史背景下所實施的一項重大舉措。它不僅解決了糧食過剩問題，而且有效地解決了能源需求問題。但是從長期看，我國的土地資源逐漸減少、可耕地面積在逐漸縮減，糧食市場的長期趨勢是國內(nèi)供給不足，因此，一方面，必須妥善解決糧食轉(zhuǎn)化問題，不能長期依賴糧食轉(zhuǎn)化來解決能源缺口；另一方面，必須尋求更為安全、更為持久、更為穩(wěn)定的生物能源開發(fā)戰(zhàn)略。事實上，為推動我國生物能源、生物材料等生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)的技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新，國家發(fā)改委決定在2006年—2007年，實施生物質(zhì)工程高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化專項。實施期間，將可促使非糧原料生物能源、生物基材料實現(xiàn)10萬噸以上的規(guī)模化工業(yè)生產(chǎn)。在這一基礎(chǔ)上，力爭到“十一五”末，生物質(zhì)產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)替代1000萬噸石油和節(jié)省500萬噸標準煤的發(fā)展目標。因此，在我國糧食資源并不十分豐裕的情況下，應(yīng)當大力推進非糧原料生物能源、生物基材料的技術(shù)開發(fā)與應(yīng)用，而不能片面強調(diào)糧食的剩余和能源化轉(zhuǎn)化。
(五)技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)升級問題
糧油工業(yè)的發(fā)展過程就是一個產(chǎn)業(yè)不斷升級的過程，而產(chǎn)業(yè)的升級離不開技術(shù)的創(chuàng)新，只有以市場為導(dǎo)向、以效益為目標、以技術(shù)為支撐，糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級才能具有微觀價值、宏觀效果和戰(zhàn)略意義。
目前，我國糧油工業(yè)技術(shù)總體上呈現(xiàn)出落后的狀態(tài)，與世界先進水平相比還存在著很大差距。主要必須在四個方面：一是裝備落后，加工技術(shù)傳統(tǒng)；二是新產(chǎn)品開發(fā)水平較底，導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一；三是主食產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)化水平低，不能滿足營養(yǎng)、便捷、衛(wèi)生的消費需求；三是糧油產(chǎn)品深度加工技術(shù)落后，不能開發(fā)出附加值高的系列新產(chǎn)品；四是資源綜合利用水平差，導(dǎo)致大量的加工副產(chǎn)品的浪費，不僅降低了經(jīng)濟效益，而且?guī)砹谁h(huán)境負擔。技術(shù)的落后帶來了糧油工業(yè)的低水平競爭和低水平發(fā)展，并進一步制約了技術(shù)創(chuàng)新的能力和水平。
之所以出現(xiàn)這樣的狀況，有三個方面的原因：一是企業(yè)自身的創(chuàng)新動力不足、能力不強、投入不大。由于缺乏知識產(chǎn)權(quán)的有效保護，不僅企業(yè)自己開發(fā)或引進的新技術(shù)難以形成自己的專有技術(shù)并在一定時期內(nèi)帶來豐厚的壟斷利潤，而且有關(guān)科研人員或管理人員的跳槽很容易讓企業(yè)的研發(fā)投入或引進技術(shù)的投資付之東流。同時，由于企業(yè)規(guī)模相對較小，資本積累能力較弱，對關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)、關(guān)鍵設(shè)備的改造都缺乏足夠的投資實力。二是缺乏完善而有效率的糧油工業(yè)技術(shù)創(chuàng)新體系。糧油工業(yè)技術(shù)屬于典型的巾場導(dǎo)向的應(yīng)用技術(shù)，因此，它本質(zhì)上應(yīng)當是企業(yè)內(nèi)部化的研發(fā)問題，這樣不僅技術(shù)開發(fā)目標明確、方向清晰，而且應(yīng)用直接、效益明顯。從國際上看，糧油工業(yè)技術(shù)大多誕生于一些大的糧油工業(yè)集團公司。而我國糧油工業(yè)技術(shù)的研發(fā)部門和生產(chǎn)部門大多是分立的，這就決定了技術(shù)研發(fā)和實際應(yīng)用之間還有一個很大的距離，需要“產(chǎn)學(xué)研結(jié)合”，需要示范和推廣，這不僅增加了研發(fā)工作可能出現(xiàn)的盲目性，而且降低了技術(shù)研發(fā)的效率、增加了技術(shù)應(yīng)用的成本。三是政府對糧食科研政策扶持力度不大、資金支持強度不夠。一方面，政府資金有限；另一方面，科研經(jīng)費的使用效益較低。在現(xiàn)行的技術(shù)研發(fā)、推廣和應(yīng)用所構(gòu)成的技術(shù)創(chuàng)新體系下，政府將研發(fā)資金投放的主要對象鎖定在科研院所，并鼓勵跨部門聯(lián)合、產(chǎn)學(xué)研結(jié)合，但是由于這一體系效率低、成本高，因此，許多研究項目變成了變相的套取資金的手段，在科研院所和企業(yè)各得其所之后，許多科研成果也就在鑒定之后就束之高閣了。在這樣的情況下，政府的科研資金更加謹慎投入而不能快速增長。于是形成了一個研發(fā)資金需求與政府科技資金支持之間的非良性互動。因此，迫切需要以提升糧油工業(yè)的產(chǎn)業(yè)升級為目標、以構(gòu)建新型的糧油工業(yè)技術(shù)重新體系為突破口，理順體制、優(yōu)化機制，以技術(shù)創(chuàng)新為主導(dǎo)，實現(xiàn)我國糧油工業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級。
五、發(fā)達國家糧油工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗與啟示
新世紀以來，發(fā)達國家糧油工業(yè)的發(fā)展也出現(xiàn)了一些新的趨勢。了解其特點，把握其趨勢，不僅是學(xué)習的需要，更是競爭的要求。因此，我國必須從發(fā)達國家糧油工業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗中尋求自身的發(fā)展方向，確立我國糧油工業(yè)未來發(fā)展的思路與對策。
(一)發(fā)達國家糧油工業(yè)發(fā)展的基本特點
1．糧油加工企業(yè)規(guī)模大
發(fā)達國家和地區(qū)的糧汕加上企業(yè)不斷向大型化方向發(fā)展，一些已成為跨國企業(yè)。世界食品加工企業(yè)50強年銷售收入一般在100億美元以上，最著名的200家食品加工企業(yè)的產(chǎn)值占到全球食品丁業(yè)產(chǎn)值的30％以上。如荷蘭專業(yè)生產(chǎn)和銷售食品配料和糧食的CSM公司，業(yè)務(wù)涉足全球IOO個國家。新國集團在大陸的投資達到12億美元，其方便食品、飲晶和糕餅在大陸分別有12個、9個和3個生產(chǎn)基地，是大陸最大的方便食品和糕餅生產(chǎn)；商。菲律賓晨光食品有限公司在大陸的投資也達到了1．2億美元。
2．精深加工水平高，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)多樣化
一是產(chǎn)品的研制開發(fā)呈現(xiàn)系列化。發(fā)達同家的糧油加工企業(yè)一般技術(shù)力量雄厚，產(chǎn)品的開發(fā)能力強，為了適應(yīng)消費的多層次和多樣化，一種農(nóng)產(chǎn)品可開發(fā)出數(shù)百種甚至數(shù)千種不同類型不同用途的加工產(chǎn)品，所以他們擁有品種繁多的產(chǎn)品系列。如豆類可精深加工出大豆磷脂，若年產(chǎn)100t粉磷脂，可創(chuàng)產(chǎn)值500萬元。玉米可被精加工成為3000多種產(chǎn)品，尤其是其深加工產(chǎn)品——各種氨基酸類等等，其增值程度是其原料產(chǎn)品價值的成百倍有的可達上千倍。二是為了適應(yīng)人們消費需求的不斷升級特別是對休閑食品的需求，糧油工業(yè)的產(chǎn)品品種向安全、綠色、休閑方向發(fā)展。據(jù)l~atherheadFoodRA統(tǒng)計顯示，1999年全球12個主要市場休閑產(chǎn)品的總產(chǎn)量達440萬t，約合300億美元。其中，美國、荷蘭、英國、意大利和巴西每年每人的平均消費量分別達8．6kg、6．5kg、5．7kg、1．5kg和1．7kg。三是生產(chǎn)過程標準化。各類質(zhì)量標準、檢測標準和技術(shù)規(guī)程等都嚴格而具體，貫穿生產(chǎn)、加工、流通全過程。發(fā)達國家農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)大都有科學(xué)的產(chǎn)品標準體系和全程質(zhì)量控制體系，多采用GMP(良好生產(chǎn)操作規(guī)程)進行廠房、車間設(shè)計，對管理人員和操作人員進行HACCP(危害分析及關(guān)鍵控制點)上崗培訓(xùn)，并在加工生產(chǎn)中實施GMP、HACCP及ISO(國際標準組織)9000族系管理規(guī)范。國際上對食品的衛(wèi)生與安全問題越來越重視，世界衛(wèi)生組織(WHO)、聯(lián)合國糧農(nóng)組織(FAO)和各國都為食品的營養(yǎng)、衛(wèi)生等制定了嚴格的標準，旨在建立一個現(xiàn)代化的科學(xué)食品安全體系，以加強食品的監(jiān)督、監(jiān)測和公眾教育等。四是幾乎每種加工產(chǎn)品都有專用原料并建有固定的原料基地。
3．不斷采用新技術(shù)、提高資源利用率
稻米加工在美國、日本等發(fā)達國家具有很高的技術(shù)水平，其中以日本的稻米加工技術(shù)和裝備稱雄世界。日前世界發(fā)達國家把稻米深加工的生物技術(shù)、膜分離技術(shù)、離子交換技術(shù)、高效干燥技術(shù)、超微技術(shù)、自動化工藝控制技術(shù)等高新技術(shù)作為稻米加工業(yè)產(chǎn)品市場競爭力和行業(yè)發(fā)展及獲得高額利潤的關(guān)鍵因素。在小麥制粉生產(chǎn)過程中，應(yīng)用計算機管理和智能控制技術(shù)，應(yīng)用各種傳感裝置，實現(xiàn)十產(chǎn)過程的計算機管理，最大限度地利用小麥資源，使生產(chǎn)過程平穩(wěn)、高效地運行。利用生物技術(shù)的研究成果，采用安全、高效的牛物添加劑改善面粉食用品質(zhì)，替代現(xiàn)在使用的化學(xué)添加劑，使傳統(tǒng)的小麥加上業(yè)生氣蓬勃。玉米加工業(yè)采用大型濕磨、密閉循環(huán)工藝，采用電子計算機對生產(chǎn)過程進行控制，使工藝過程具朽很高的透明度，隨時變換和調(diào)節(jié)工藝條件，玉米淀粉、蛋白質(zhì)、纖維和玉米油等玉米加工的綜合利用率達到99％以上。應(yīng)用現(xiàn)代生物酶技術(shù)，色譜分離、膜分離技術(shù)，噴射、超微以及自動化微機控制等技術(shù)，使產(chǎn)業(yè)進入高科技、高產(chǎn)出的快速發(fā)展階段。油脂加工業(yè)，發(fā)達國家把新的提取分離技術(shù)、酶技術(shù)、發(fā)酵技術(shù)、膜分離技術(shù)用于大豆加工業(yè)。啟用超臨界C02氣體萃取制油工藝，采用酶技術(shù)提高蛋白和油脂提取率。應(yīng)用生物技術(shù)對油脂改性或結(jié)構(gòu)脂質(zhì)制備。大型的油菜籽脫皮分離、冷榨、擠壓膨化、低溫浸出新技術(shù)應(yīng)用于雙低油菜籽的制油工業(yè)，以提高雙低油菜籽的制油效率。
4．營養(yǎng)、衛(wèi)生、安全和綠色成為加工產(chǎn)品的主流
從全球范圍來看，營養(yǎng)、安全、綠色、休閑成為稻米、小麥、玉米和油料加工的主流和方向。衛(wèi)生和安全成為新世紀稻谷、小麥、玉米、油脂和油料蛋白加工企業(yè)的首要任務(wù)。美國早在20世紀70年代就建立了谷物、油料的營養(yǎng)、衛(wèi)生和安全的標準體系，規(guī)定了谷物的各種營養(yǎng)成分和衛(wèi)生、安全的標準。聯(lián)合國食品衛(wèi)生法典委員會(CAC)已將GMP和HACCP作為國際規(guī)范推薦給各成員國。為防止出現(xiàn)食品安全危機，世界加速進入綠色食品的時代，許多國家對農(nóng)產(chǎn)品的化肥、農(nóng)藥使用都作了嚴格限制，生態(tài)農(nóng)業(yè)、回歸自然、綠色農(nóng)產(chǎn)晶迅速發(fā)展，確保稻米、小麥、玉米、油料及其產(chǎn)品安全已成為糧油工業(yè)的共識。
5．企業(yè)自身經(jīng)營管理水平高
一是企業(yè)管理主題的層次較高。已經(jīng)跳出企業(yè)內(nèi)部的成本管理、生產(chǎn)管理，逐漸轉(zhuǎn)向側(cè)重于企業(yè)外部的戰(zhàn)略管理，競爭也從低層次的價格戰(zhàn)轉(zhuǎn)向了高層次的戰(zhàn)略選擇與實施方面的較量，企業(yè)在前瞻力和判斷方面有著很大優(yōu)勢。二是市場銷售品牌化。發(fā)達國家和地區(qū)的糧油加工企業(yè)十分注重品牌經(jīng)營，在優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)、精細加工的基礎(chǔ)上，通過精心包裝、標牌銷售將產(chǎn)品優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為品牌優(yōu)勢。這些企業(yè)都擁有一些國際知名品牌，在市場上有較強的競爭優(yōu)勢。三是經(jīng)營組織一體化。發(fā)達國家和地區(qū)農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)鏈條銜接緊密，從事糧油生產(chǎn)、加工和銷售的經(jīng)營主體組成了風險共擔、利益共享的一體化經(jīng)營，在一體化經(jīng)營中，加工企業(yè)是“龍頭”，糧油生產(chǎn)者根據(jù)合同向加工企業(yè)提供原料，后者則向前者提供相關(guān)服務(wù)。
(二)基于發(fā)達國家經(jīng)驗的幾點啟示
從發(fā)達國家糧油工業(yè)的發(fā)展經(jīng)驗中，我國可以得到下列幾點啟示：
第一，必須壯大規(guī)模，增強資本實力。現(xiàn)代市場競爭主要是在行業(yè)內(nèi)的大企業(yè)之間進行的，大企業(yè)不僅有著分割市場、左右定價、壟斷技術(shù)的天然優(yōu)勢，而且瓜分著行業(yè)最主要的利潤源泉，所以，在國際化的背景下，做大做強應(yīng)當是我國糧油工業(yè)企業(yè)進一步發(fā)展的首要目標。
第二，必須加強技術(shù)開發(fā)，增加技術(shù)儲備。企業(yè)的核心競爭力實際上就是核心技術(shù)的競爭力。大企業(yè)憑借技術(shù)優(yōu)勢而掌握行業(yè)發(fā)展的方向，小企業(yè)憑借技術(shù)創(chuàng)新在激烈競爭的市場中得以成長壯大。因此，無論是大企業(yè)還是小企業(yè)，要在市場上站穩(wěn)腳跟，就必須加大技術(shù)開發(fā)的力度，加強技術(shù)儲備，為新產(chǎn)品的開發(fā)和新市場的拓展打下良好的基礎(chǔ)。
第三，必須加強產(chǎn)品的深度開發(fā)，延長產(chǎn)業(yè)鏈。技術(shù)的核心功能是轉(zhuǎn)化為產(chǎn)品、轉(zhuǎn)化為效率。在消費需求不斷變遷的今天，產(chǎn)品的差別化、系列化、深度化，已經(jīng)成為糧油工業(yè)發(fā)展的主要方向。只有不斷進行產(chǎn)品開發(fā)與產(chǎn)品更新，才能夠在市場上保持競爭優(yōu)勢，才能夠在不斷平均化的利潤分割中獲得企業(yè)快速成長所必須的超額利潤。
第四，必須加強產(chǎn)品的標準化管理，確保糧油食品的消費安全。糧油工業(yè)與其他工業(yè)門類的最大區(qū)別就在于，它所提供的產(chǎn)品主要是直接消費的食品，無論是米面油還是進一步加工的糧油制成品，都關(guān)乎百姓健康和生命安全，所以必須加大力氣抓好產(chǎn)品的標準化管理，確保糧油產(chǎn)品的健康與安全。
第五，必須加強企業(yè)的現(xiàn)代化管理，大力提高管理效率。我國的糧油工業(yè)企業(yè)很大一部分是由原先的國有企業(yè)改制而來，習慣了傳統(tǒng)的企業(yè)管理方式方法，缺乏應(yīng)對現(xiàn)代市場競爭的治理結(jié)構(gòu)、管理技術(shù)和營銷手段，企業(yè)管理水平相對落后，因此，必須站在現(xiàn)代市場經(jīng)濟的高度，以國際先進的企業(yè)管理理論和力•法為指導(dǎo)，加強企業(yè)的現(xiàn)代化管理水平，努力提高管理效率，構(gòu)建適應(yīng)于社會主義市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟國際化要求的糧油工業(yè)企業(yè)組織體系、行業(yè)管理體系。
六、我國糧油工業(yè)發(fā)展進程中的政府行為優(yōu)化
在社會主義市場經(jīng)濟條件下，糧油工業(yè)的發(fā)展離不開政府的支持和保障，離不開符合現(xiàn)代市場經(jīng)濟理念的體制、政策和手段。因此，我們必須在正確理解市場經(jīng)濟條件下政府行為規(guī)范的同時，確立政府對糧油工業(yè)管理的行為規(guī)范，并在此基礎(chǔ)上尋求促進我國糧油工業(yè)進一步發(fā)展的政策措施。
(一)市場經(jīng)濟條件下的政府行為
1．政府的特性與作用
政府作為一種社會組織，有廣義和狹義之分。廣義上的政府就是指全部的國家機構(gòu)，即包括全部立法、司法和行政機構(gòu)，它可以視為等同于國家；狹義的政府，就只是包括國家的行政機關(guān)。本文在論述市場經(jīng)濟條件下政府的行為時，采用的是廣義上的政府概念。
雖然可以在廣義上把政府視為等同于國家，但這并不能因此而可以掩蓋政府本身的特性。政府是由許多不同的部分及其相互聯(lián)系(運行機制)所組成的一個非常復(fù)雜的有機整體(或稱系統(tǒng))，政府自身具有一定的結(jié)構(gòu)：在相互關(guān)系即運行機制上，政府具有一定的權(quán)力結(jié)構(gòu)，政府以國家的名義行使權(quán)力，這種權(quán)力的行使表現(xiàn)出自上而下的垂直性和強制性；在組成形式上，政府具有一定的組織結(jié)構(gòu)，它包括：主要組成為中央政府與地方政府的區(qū)域?qū)哟谓Y(jié)構(gòu)，主要組成為不同部門或行業(yè)政府的部門(行業(yè))職能結(jié)構(gòu)以及與此相關(guān)的因各級各類不同職別的政府首腦、政府官員、一般公務(wù)人員所構(gòu)成的官僚結(jié)構(gòu)(在社會主義國家稱為干部或公務(wù)員結(jié)構(gòu))，行政、立法、司法機關(guān)包括在部門(行業(yè))職能結(jié)構(gòu)之中。
政府結(jié)構(gòu)對政府行為產(chǎn)生重大的影響，不同的結(jié)構(gòu)、不同的運行機制和組成為政府結(jié)構(gòu)的不同部分，都將產(chǎn)生不同的政府行為，對社會經(jīng)濟的發(fā)展也產(chǎn)生著不同的影響。因此，在分析政府的行為時，不但要分析權(quán)力的運行機制，還要分析政府系統(tǒng)的整體行為、分析構(gòu)成政府系統(tǒng)的各個部分如中央政府、地方政府、不同部門(行業(yè))的政府行為，甚至代表政府行事的政府官員的行為。弄清楚這—點，有助于界定政府行為的范圍及方式。政府行為就是指政府根據(jù)憲法和法律，通過政府機關(guān)及其工作人員對政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面的事務(wù)進行組織、管理和控制的活動，是國家權(quán)力的運用和實施。在市場經(jīng)濟條件下，離開了市場的力量來侈談?wù)母深A(yù)和控制，只能是原有體制復(fù)舊，或者是天真的幻想；也正是因為市場的巨大力量，才更需要政府的引導(dǎo)和適當?shù)暮暧^調(diào)控，需要人文社會因素的參與和制約，我們才能在市場經(jīng)濟的汪洋大海里趨利弊害，不迷失方向。
2．政府行為的范圍
政府行為的范圍問題，實際上是權(quán)力運用問題，即政府的控制能力問題。
第一，在市場經(jīng)濟下，政府放權(quán)，限制政府權(quán)力在經(jīng)濟體系中的使用范圍，并不意味著權(quán)力的消失，而是意味著部分權(quán)力的轉(zhuǎn)移。政府放權(quán)過程不是單純地下放政府權(quán)力和實行政企分開，而是一個雙向過程：一方面體現(xiàn)出權(quán)力要集中，如國家的宏觀調(diào)控權(quán)；另一方面，權(quán)力要下放。也就是說政府對經(jīng)濟生活的宏觀調(diào)控的程度與政企分開、權(quán)力下放的程度是一種互相制約的關(guān)系。要想停止政府對企業(yè)微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，就必須強化政府對宏觀經(jīng)濟生活的調(diào)控能力，否則就會導(dǎo)致經(jīng)濟生活的失控混亂。政府下放的只是部分權(quán)力，是把企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營管理的權(quán)力切實交給企業(yè)。弄清這一點，有助于吸取我國改革中的經(jīng)驗教訓(xùn)，加速我國市場化進程，建立和完善政府宏觀調(diào)控機制。
第二，在市場化過程中企業(yè)和社會權(quán)力的強化并不必然地意味著政府權(quán)力的弱化。關(guān)于這一問題的認識，眾所周知，在經(jīng)濟體系中政府權(quán)力范圍的廣泛程度和政府行使權(quán)力的有效程度并不是一回事，如果抽象地、籠統(tǒng)地談權(quán)力的強弱就混淆了這種區(qū)別。市場經(jīng)濟體制就是要使市場對資源配置起基礎(chǔ)性調(diào)節(jié)作用，市場化要求限制政府權(quán)力在經(jīng)濟體系中的使用范圍，也就是要把政府權(quán)力在經(jīng)濟體系中的使用限制在其力所能及的范圍內(nèi)。同時，根據(jù)權(quán)力有限的原則，正如加里•沃塞曼所論述的：“權(quán)力有限的政府原則意味著政府的權(quán)力要受被管理者的權(quán)力和自由所限制。這一原則基于立憲政府的根本思想：人們把憲法列舉的權(quán)力和職責授予政府，同時把其余的權(quán)力留給自己。這項政府協(xié)定意味著政府的行動必須依據(jù)法律規(guī)定，而法律是得到被管理者的同意(雖然是間接的)而批準的。”因此，在經(jīng)濟體系中，對政府權(quán)力需要限制的足權(quán)力使用的范圍，而不是范圍內(nèi)政府行使權(quán)力的有效性。在政府權(quán)限力所能及的范圍之內(nèi)，政府應(yīng)擁有不可動搖的絕對權(quán)威。
第三，政府在經(jīng)濟體系中行使權(quán)力的范圍、程度并不是一成不變的。政府在市場經(jīng)濟發(fā)展中扮演著重要的角色，但根據(jù)市場經(jīng)濟發(fā)展的不同階段、不同時期，政府行使權(quán)力的范圍、程度也會有所不同。這種發(fā)展變化，是由市場經(jīng)濟發(fā)展各個階段上的具體情況決定的，具有客觀性。經(jīng)濟發(fā)展階段上市場經(jīng)濟發(fā)育程度和經(jīng)濟發(fā)展水平兩者之間存有較大的關(guān)聯(lián)，一般地，在市場經(jīng)濟發(fā)育程度不高，經(jīng)濟發(fā)展水平較低的情況下，政府在市場經(jīng)濟中的地位和作用就比較突出，因為培育市場體系發(fā)展，彌補市場的缺陷和不足，組織經(jīng)濟活動，都必須依靠政府力量才能完成。而在市場發(fā)展較成熟、經(jīng)濟發(fā)展水平較高的情況下，政府作用的程度和范圍就有所下降，市場作用變的越來越大，在這種情況下，政府重新選擇經(jīng)濟運行機制，采取積極不干預(yù)的經(jīng)濟政策就成為必要。因此，正確認識我國社會主義市場經(jīng)濟目前所處的發(fā)展階段是有效發(fā)揮我國政府作用的關(guān)鍵。我國目前正處于轉(zhuǎn)軌時期，經(jīng)濟、社會矛盾都呈現(xiàn)出許多新特點：新舊兩種體制并存與交替，新體制的框架雖已初具規(guī)模，但市場體制還很不完善，市場體系還尚未形成，由此必將產(chǎn)生許多摩擦與問題；既要堅持公有制為主體，保證市場經(jīng)濟的社會主義方向，又要實行多種經(jīng)濟成分并存的經(jīng)濟形式；經(jīng)濟高速增長與高通脹并存；經(jīng)濟運行中存在著階段性周期波動；經(jīng)濟運行速度快，但結(jié)構(gòu)效益低；經(jīng)濟市場化、國際化程度不斷提高，但人員、企業(yè)素質(zhì)和宏觀與微觀管理水平卻跟不上形勢的需求；貧富兩極分化；東西部差距；國際上政府與經(jīng)濟的關(guān)系日益密切，一體化的趨勢更加明顯等等。因此，在這樣的社會環(huán)境下進行市場經(jīng)濟建設(shè)，政府作用的力度就要大，范圍也要廣。
3．政府行為的方式
政府行為的方式就是政府權(quán)力的實施方式，它直接表現(xiàn)為一種調(diào)控能力。E．S•薩瓦斯有一句名言：“政府的職責是掌舵而不劃槳。直接提供服務(wù)就是劃槳，可政府并不擅長于劃槳。”的確，多掌舵少劃槳的政府才是力量更加強大、更具有生機和活力的政府。因為，說到底，那些為航船掌舵的人對目的地影響的力量遠比那些劃槳的人要大得多。掌舵只是一個形象而深刻的比喻，其含意是表明了政府的控制能力。因此，政府行為的方式問題，也就是政府如何調(diào)控社會、調(diào)控市場的問題。當然，正如掌舵人與劃槳人的關(guān)系一樣，政府對社會、市場的調(diào)控，是方向上的調(diào)控，其所要達到的結(jié)果是使社會和諧有序地發(fā)展，使企業(yè)充滿生機和活力；凡是市場能辦的，政府就不去辦，凡是能由社會做的，就讓社會去做。
政府應(yīng)當通過制定、執(zhí)行政策和法規(guī)、通過對社會、市場行為的規(guī)范與監(jiān)督，從而達到對社會和市場的宏觀調(diào)控。這種決策，制定和執(zhí)行法規(guī)、規(guī)范和監(jiān)督的行為方式，都是政府以國家的名義行使權(quán)力，以表現(xiàn)出極大的強制力。這些方式，都是政府所享有的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、行政立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)的具體運用。
(二)我國糧油工業(yè)發(fā)展進程中政府行為的規(guī)范
政府在促進和引導(dǎo)糧油工業(yè)發(fā)展的過程中，應(yīng)當根據(jù)不能的目標、不同調(diào)節(jié)對象的特點來采用不同效能的政策。一般而言，政府的政策有三類：一是強制性政策，二是交換性政策，三是引導(dǎo)性政策。
第一，強制性政策。這是一種政府提出的、被規(guī)范主體必須嚴格遵守的準則。在糧油工業(yè)領(lǐng)域，這些政策包括：企業(yè)必須遵循的法律、法規(guī)，糧油原料標準、加工工藝標準、糧油產(chǎn)品的制成品標準等國家標準，等等。其特點是懲罰性，即遵守這些政策的成本與收益都是行為主體的，而不遵守這些政策則需要被政府給予處罰。
第二，交換性政策。這是一種政府按照其提出的目標給予執(zhí)行這些目標的行為主體給予相應(yīng)的經(jīng)濟補償?shù)恼摺Ｔ诩Z油工業(yè)領(lǐng)域，這些政策包括：產(chǎn)業(yè)支持政策，龍頭企業(yè)引導(dǎo)政策，技術(shù)創(chuàng)新支持政策，等等。其特點是交換性，即凡是遵守或執(zhí)行這些政策的行為主體將得到政府的財政支持、稅收減讓或金融支持，凡是不遵守或不執(zhí)行這些政策的行為主體則得不到相應(yīng)的支持和補貼。
第三，引導(dǎo)性政策，，這是一種政府期望相關(guān)行為主體作出相應(yīng)行動但政府并不作為的政策。在糧油工業(yè)領(lǐng)域，這些政策包括：新型工業(yè)化政策，可持續(xù)發(fā)展政策，國際化政策，糧油產(chǎn)品的安全化、衛(wèi)生化、便捷化、綠色化政策，等等。其特點是號召性，即政府提出目標、方向，希望相關(guān)的行為主體按照這樣的目標和方向去發(fā)展，但是政府并不給予補償或懲罰。
(三)我國糧油工業(yè)發(fā)展進程中政府行為的優(yōu)化
根據(jù)市場經(jīng)濟條件下政府行為的一般理論，在我國的糧油工業(yè)管理上，政府應(yīng)當把握好以幾個方面的問題：
第一，在市場經(jīng)濟條件下，政府不能直接干預(yù)糧油工業(yè)企業(yè)的微觀生產(chǎn)活動，不能以各種理由回到計劃經(jīng)濟時代的管理模式。這是社會主義市場經(jīng)濟的基本要求，也是糧油工業(yè)健康發(fā)展的保證。
第二，糧油市場放開與糧油工業(yè)開放并不是不要政府的調(diào)節(jié)和管制。糧油工業(yè)作為牽涉到千家萬戶食物需求的行業(yè)，不僅存在這食物供給的安全問題，而且存在著食物消費的安全問題，同時，由于相對于其他行業(yè)而言，糧油工業(yè)屬于弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，所以政府必須對糧油工業(yè)進行必要的扶持，以便其在激烈的國際競爭中國得應(yīng)有的發(fā)展。
第三，政府對糧油工業(yè)的調(diào)節(jié)與支持必須是符合市場經(jīng)濟條件下政府行為規(guī)范的政策和手段。既要注意到行業(yè)內(nèi)企業(yè)間的政策公平，又要體突出重點，引導(dǎo)糧油工業(yè)重點領(lǐng)域的健康發(fā)展。
(作者：周麗萍單位：南京財經(jīng)大學(xué)）
