關鍵詞：共同農業政策（Common Agricultural Policy）、直接補償性支付（direct payment）、2000 年議程（Agenda 2000）、農業多功能性（multi-functionality of agriculture）

　　摘要：農業環境政策（agri-environmental policy）是一種結合農業生產與環境保護之農業政策，其目的不全然只是為了保育一個較理想的環境而已，更重要的是要取得農業生產活動與自然資源之間，一種永續平衡使用的關系，此種理念相對的在歐洲有較完善的規劃與執行經驗。

　　歐盟為順應農業協議之規范，在1992 年共同農業政策（Common Agricultural Policy，CAP）這一波的改革中，除了逐步邁向關稅化制度，以符合透明化與逐步自由化之要求之外，此一改革亦促使農業經營模式開始以環境保護做為主軸。進而，于1999 年初的「2000 年議程」中，進行了一個較1992 年之改革更廣且更深之CAP 改革，此一改革除了進一步降低價格補貼水準，以走向更多的直接補貼外，更重要的是此一議程中乃積極以環境保護為導向，并以此做為新世紀共同農業政策之走向。

　　進入新世紀后，歐盟共同農業政策面臨的新挑戰，除了要滿足消費者對農產品在品質、安全性、便利性與多樣化之需求外，由于保證價格被認為是間接鼓勵農民大量使用農藥、肥料，甚至山區等不適農耕地之不當開發之政策，因此，環保人士及消費者要求農業部門不但要消除環境破壞，更應積極參與環境的建設。由此可見，此一改革措施之目的已將環境議題之重要性提升至與農業生產有相當且對等的地位。

　　除此之外，農業部門被認為亦需肩負農村發展與文化傳承的角色，同時也必須減輕新加盟國農村貧窮的問題。因此，新世紀歐盟共同農業政策既逐步將預算方向偏重于改善此類廣義環保之問題，歐盟特別主張農業多功能性角色的重要性。由此可知，歐盟的農業新政策不但是所得與生產分離的一種政策，同時亦是一種積極結合生產與環保之政策。

　　為因應世界貿易自由化趨勢，歐盟于「2000 年議程」中指出鄉村發展將是歐盟未來一個重大的挑戰，未來歐盟農業政策將由以市場支持為第一主軸之政策，逐漸轉變成新共同農業政策中以鄉村發展為第二主軸之政策，并配合其它結構政策與環境政策，以期能使得整體農業、鄉村發展與環境保護發揮整合性效果，因此，環境不再是附加的，而是農業與農村發展的基礎。

　　一、前言

　　農業環境政策（agri-environmental policy）是一種結合農業生產與環境保護之農業政策，其目的并不全然只是為了保育一個較理想的環境而已，更重要的是要取得農業生產活動與自然資源之間，一種永續平衡使用的關系。而這類政策的重點，不論環境管理之政策標的是著重于對維護與強化環境品質有助益的耕作方式，或是針對因農業生產所造成的負面影響所制訂之政策，此種理念相對的在歐洲有較完善的規劃與執行經驗（Russell，1994; Hodge，1989; Hodge，1991)。因此，本章將介紹歐盟農業環境政策的演變。

　　「歐洲經濟共同體」最早是由西歐六國（西德、法國、義大利、荷蘭、比利時與盧森堡）依據1957 年簽署的「羅馬條約」所成立的，當時是為了促進農業生產力、提高農民收入及穩定市場秩序，羅馬條約第三十九條乃規定各會員國應成立「農業共同市場」(common agricultural market) 實施「共同農業政策」(Common Agricultural Policy，CAP)（蕭彩鳳、黃殷賢、張世明，1999）。而此一政策基本上可說是，法國為了使該國農產品得以順利銷售至德國，而德國的制造業產品得以順利銷售至法國，在兩國彼此相互妥協下的一個產物（Grant，1997）。而歐洲的另一大國-英國，由于在1972 年方加入歐洲共同體，因此，其所采行與建議和環境維護諸多相關的農業政策，并未納入共同農業政策之中，我們將另以專章介紹英國的農業環境政策。

　　二、歐盟農業政策之沿革

　　共同農業政策自1962 年開始實施以來，實施之初確實達到增加農業產出目的（藍敏全，2001；蕭彩鳳、黃殷賢、張世明，1999)。然至1970 年以后，由于區內保證價格繼續提高，且農藥肥料等現代化科技不斷推廣運用，造成生產過剩并且有許多農產品成為凈出口項目，此舉乃引發美國等農產品出口國的不滿。因此1980 年代初期，除了順應歐盟成員國之增加，同時為了處理生產過剩之農產品，CAP 乃再歷經1984 年與1988年之農業政策改革，執委會于是提出共同責任原則，亦即不再無限度收購過剩農產品，改采逐步減少對個別農產品支出比重，代之以更重視農民或農村之各項發展計劃，諸如對地補助、青年農民創業補助等措施。

　　進入1990 年代之后，農產品生產過剩、庫存累積及農業支出膨脹情形不但沒有解決且更為嚴重，高價農產品亦使消費者無法忍受，此外，長期實施進口保護和出口補貼措施來抑低世界農產品價格，亦引發國際間農產品貿易戰，使國際農業貿易糾紛頻生。這些內外之壓迫使得歐盟遂于1992 年再次進行ＣＡＰ之改革，此一改革則自1995 年開始執行。

　　此一改革除了要符合烏拉圭回合農業談判之協議外，更要滿足歐盟各成員國各自的國情， 農業協議中對會扭曲生產與貿易之境內支持總補貼額度（ aggregate measurement of support，AMS），要求必需刪減以1986-1988 年為基期的20﹪，此舉是對所有以保證價格方式補貼農作生產之政策的一大挑戰。歐盟各成員國亦不能幸免于外，以農民所得與生產分離方式的「直接補償性支付」(direct payment)來補償農民，是一種普遍采行的替代政策。

　　歐盟為順應農業協議之規范，于是將此種改革納入1992 年CAP 改革之中，在這一波的改革除了逐步邁向關稅化制度，以符合透明化與逐步自由化之要求之外，此一改革亦促使農業經營模式開使以環境保護做為主軸， 主要決策單位則為DGVI（Directorate-General Ⅵ）（Grant，1997），然而，此一主軸在當時被認為是一種附加的流行物（Clark et al.，1997）。

　　由于國際貿易自由化之要求愈加迫切，更為了提高其農產品之競爭力并因應1999年底之農業談判，歐盟逐于1995 年底開始擬議「2000 年議程」（Agenda 2000），并于1999 年初在「柏林高峰會議」中達成「2000 年議程」，進行了一個較1992 年之改革更廣且更深之CAP 改革，此一改革除了進一步降低價格補貼水準，以走向更多的直接補貼外，更重要的是此一議程中乃積極以環境保護為導向，并以此做為新世紀共同農業政策之走向（Buller，2000；Lampkin、Padel & Foster，2000）。

　　三、農業環境議題在歐盟農業新政策角色之轉變

　　因此，進入新世紀后，歐盟共同農業政策面臨的新挑戰，除了要滿足消費者對農產品在品質、安全性、便利性與多樣化之需求外，由于保證價格被認為是間接鼓勵農民大量使用農藥、肥料，甚至山區等不適農耕地之不當開發之政策（Potter & Goodwin，1998），因此，環保人士及消費者要求農業部門不但要消除環境破壞，更應積極參與環境的建設。比如農地休耕、農業多元化與環境友善農田措施之采行等。由此可見，改革措施之目的除了為恢復市場平衡及指導生產外，同時也在農業政策中保留社會因子，并且將環境議題之重要性提升至與農業生產有相當且對等的地位(Robinson，1994)。

　　除此之外，農業部門被認為亦需肩負農村發展與文化傳承的角色，同時也必須減輕新加盟國農村貧窮的問題（Legg，2000）。因此，新世紀歐盟共同農業政策既逐步將預算方向偏重于改善此類廣義環保之問題，歐盟特別主張農業多功能性角色的重要性，其中重點之一是強調農業對維護鄉村景觀與鄉村社會經濟發展所產生的功能。而歐盟農業部門除了于WTO 農業委員會議提出農業多功能性（multi-functionality）之外，亦積極參與WTO「貿易與環保」會議，積極就此十三項指標與各國交換意見。由此可知，歐盟的農業新政策不但是所得與生產分離的一種政策，同時亦是一種積極結合生產與環保之政策(re-coupling)（藍敏全，2001）。

　　由于，歐盟之土地約有50﹪是屬農業用地，因此，結合環境的新農業政策不僅有助于農業生產力的維持與提升，尤有甚者，環境資源在所得提升后，已被視為一項與農作生產的聯合產物(joint outputs)，因此，舉凡水資源之供給、野生動植物之棲息地、鄉村景觀與開放空間之提供、及具有歷史特色地點之保存，均有賴持續且良好的農業之經營方能達成（Brouwer & Lowe，2000）。

　　為因應世界貿易自由化趨勢，歐盟于「2000 年議程」中指出鄉村發展將是歐盟未來一個重大的挑戰，未來歐盟農業政策將由以市場支持為第一主軸（the first pillar）之政策，逐漸轉變成新共同農業政策中以鄉村發展為第二主軸（the second pillar）之政策，并配合其它結構政策與環境政策，以期能使得整體農業、鄉村發展與環境保護發揮整合性效果，因此，環境不再是附加的，而是農業與農村發展的基礎，同時也是農民社會專業生活（socio-professional life of farmers）的基礎部分(European Commission，2001；Lowe & Baldock，2000)。以下即針對歐盟新鄉村發展政策中關于農業環境之主要目標及其策略措施加以介紹。

　　四、歐盟新農業政策中農業環境政策之內容

　　CAP「2000 年議程」是一個為自2000 年起實施至2006 年為止的新政策，此一新農業環境政策之主要目標乃包括一個能促進鄉村地區能擁有一個具愿景且永續性的農業與林業部門；進而需能利用永續性加法維護區域、經濟與文化條件，以維持鄉村人口，最后則要達成維護并改善鄉村地區生活環境與鄉村之自然資源（Kleinhanss，2000）。

　　此外，更重要的是生產與所得之分離，搭配生產與環保之結合，如此的轉變方向更加重了對環境保護之份量，當各會員國給予申請者直接補償性支付時，必須搭配不同之環保條件要求，不同申請者之休耕、轉作、老農提早退休、貧瘠區域環境改善計劃所具有的環境保護意義不同，此時就需靠各種環境指標之評估。每個申請者需滿足這些環保要求，而各會員國可自行設計執行之詳細規定；依照不同申請者之環保貢獻增刪一定比率之補貼，甚至可暫停其補貼。

　　這一個階段的農業改革除了延續1992 年共同農業政策改革的策略外，亦增加了為促進農業現代化與多樣化的措施。其中延續1992 年改革的措施，與農業環境關系較密切的為對偏遠落后如山區與受到特殊障礙影響地區之補助，補助以確保這些地區農業土地的連續性與永續性使用。而參與此措施的農民必須是至少從農事業5 年，且使用符合保護環境、維護鄉村與永續農業等條件的農業經營方式（Dax & Hellegers，2000）。

　　同時，必須確認這些補助金是用于對障礙困難的排除之補償，且亦必須確定不會有過度補償的現象。2000 年至2006 年這一階段期間所核定的補助金額是介于每公頃每年25 與200 歐元(約新臺幣720 與5,762 元1)之間。至于在環境受限地區的農民，亦可申請每公頃高達每年200 歐元(約臺幣5,762 元)的補助，以彌補因共同體環境法規執行所產生的額外成本和所得損失。

　　進而，對于農業生產方法上亦有適用保護環境與維護鄉村農業環境之補助，此種補助必須對有關于農業與環境之共同體政策目標的達成有所貢獻者。這種補助適用的具體農業經營方式有以下五大類（藍敏全，2001）

　　(1) 促進農業土地使用方法，以能共同配合在環境、景觀及其特征、自然資源與土地多樣化等方面的保護與改進。

　　(2) 推廣具環境受歡迎的低密集牧草生產經營方式與管理。

　　(3) 維護高自然價值的農業從事環境。

　　(4) 保護具有景觀與歷史性特征之農地。

　　(5) 規劃農業環境實際作業。

　　以上這些補助提供給執行農業環境協議至少5 年的農民，必要時，基于環境影響的考量，對特殊種類的協議可要求更長期間之補助。這種補助金額是每年核發，其計算方式是根據過去所得、既定協議下所產生之額外成本與提供針對農民財務上動機的需要而作決定。年度農作物最高補助金額為每年600 歐元(約新臺幣17,285 元)，特殊多年生作物為每公頃每年900 歐元(約新臺幣25,927 元)，以及其它土地使用為每公頃每年450歐元(約新臺幣12,963 元)。

　　此外，延續1992 年之改革措施中亦特別對造林訂定補助金，由于林業可以提供鄉村地區在經濟、生態與社會等方面之功能，因此，對于林業經營有所維護者與發展者乃給與補助。這些補助的目的旨在促進永續性森林管理與林業發展，森林資源的維護與改善與造林地區的推廣。不論個人、組織協會或地方機關所擁有的造林地，均可因當地情況調整與環境兼容的造林場而申請補助。而每年每公頃補償種植面積管理成本的補助金期間不可超過5 年。每年每公頃補償造林成本的補助期間不可超過25 年。此補助金額針對農民或組織協會在此一期間內，每公頃為每年725 歐元(約新臺幣20,886 元)，而對私有的個人是每公頃每年185 歐元(約新臺幣5,329 元)（凌碧鴻，2001）。

　　1 以1 歐元=28.8076 元新臺幣換算而來，以下所有新臺幣之金額亦以相同的匯率換而得。

　　最后這一個階段的農業改革，在促進農業現代化與多樣化的十三項措施中，與農業環境保護有直接相關之措施為土地的改良、農業水資源的管理、旅憩休閑、和農業、森林與自然管理有關的環境保護，同時也包括了動物健康的改善、受自然災害損害之潛力生產的重建，以及適當保護措施的建立等七大項目。這些改革內容使得農民樂于見到對環境的保護將成為未來對農業補貼的主要手段，因此，農民接受補貼，可以視為是農民對鄉村地區整體所做的一種照顧與維護工作之報酬。