全國人大財經委委員、國家稅務總局前副局長程法光和北京大學財經法研究中心主任劉劍文，分別作為官員和專家學者，深度參與了兩稅合并立法的前前后后。他們在此次“兩會”期間接受了本報專訪，以見證者的視角來解說這次兩稅合并立法的進程和歷史意義。

    兼顧多重利益

    《21世紀》：兩稅合并立法經過多年醞釀，曾因爭議重大而一再延遲審議，但是在2006年末卻柳暗花明，進展順利，促成這個轉變的關鍵因素是什么？

    程法光：這個問題討論了十多年，越到后期快出臺的時候，分歧越突出，但實際上根本的分歧并不存在，主要還是時機的問題。另外，一些部門從工作角度，擔心引進外資會不會出現(xiàn)問題。

    實際上，我國加入WTO以后，也促進了國內對國民待遇原則和公平競爭的需求，世貿組織要求的法規(guī)文件清理中，就包括企業(yè)所得稅法問題。立法最后進展順利，關鍵還是各部門統(tǒng)一了意見。

    劉劍文：全國人大常委會原本計劃2005年通過這部法律。現(xiàn)在經過一讀就可能通過。這個轉機的關鍵是2005和2006年這兩年間，大家共識越來越多，有關領導重視、社會呼聲很強，像財政部、國家稅務總局和商務部等部門的意見、中央和地方之間意見一致了，外資有了心理準備和承受能力。現(xiàn)在的草案也兼顧了多重利益。

    《21世紀》：對這次草案確定的稅率怎么評價？另外，對于我國的實際稅負，各界有不同看法，一些觀點認為還應該考慮企業(yè)的非稅負擔，綜合來看實際稅負很高。怎么看待這個問題？

    劉劍文：草案規(guī)定了三種稅率，基本稅率是25%，對微利企業(yè)實行20％的照顧稅率，對國家需要扶持的高新技術企業(yè)實行15％的優(yōu)惠稅率，這個安排是適當?shù)摹?

    而且這還只是名義稅率，或者說法定稅率。一些優(yōu)惠政策還繼續(xù)存在，加上各種扣除因素，實際稅負就不是很高了，我分析大概就在18%到20%之間。內資企業(yè)的實際稅負有一定程度的下降，外資企業(yè)的實際稅負增長也沒有想象那么大，還有個五年的過渡期。在符合我國產業(yè)導向政策鼓勵的領域，還能享受很低的稅率。

    總體上看，兩稅合并有一個很強的減稅效應，對我們國家經濟發(fā)展的利好方向有一個推動作用。尤其民營企業(yè)反應最熱烈，它跟外資企業(yè)競爭的起點公平了，有了一個更好的環(huán)境。

    程法光：非稅負擔主要是收費問題。在我國，按目前規(guī)定，只有中央政府有征稅權，沒有中央的批準，地方政府無權征收地方稅。

    從法理上講，只要是憑借國家權力無償、強制收取的，都是稅。但是現(xiàn)在各級政府的不同部門，都規(guī)定了各種名目的收費，有些規(guī)費是合理的，但也存在很多亂收費。很多繳費者搞不清到底是稅還是費，是合理的還是不合理的，不管該不該交，都只能交，得罪不起。

    總體看，這幾年亂收費現(xiàn)象有好轉，但沒有根除。這涉及很多體制問題，包括中央與地方的事權、財權劃分，相應財政體制的改革等。

    今后要逐步規(guī)范各種收費，取消各種不合理、不合法的收費，將合理合法的部分納入稅收規(guī)范，使之名正言順。當然，一個稅種的形成有個過程，特別是需要法律依據(jù)，比如，有關物業(yè)稅、遺產稅等，在《物權法》通過以后，就有了法律基礎。

    內外兩套體制要統(tǒng)一

    《21世紀》：兩稅合并進程中，外資政策也備受關注，有觀點認為這意味著我國外資政策的變化，怎么看這個問題？

    程法光：企業(yè)所得稅的兩法合并和外資政策有關聯(lián)，但并不是一個問題。

    經過這么多年改革開放和市場經濟建設，整個環(huán)境發(fā)生了很多變化，我們的資本也不像改革開放初期那么稀缺。現(xiàn)在我們不能像以前那樣“饑不擇食”，對外資的門檻有所提高，對外資質量要求高了，引資結構上也要有所選擇，使之符合我們的產業(yè)導向。

    我們的外資政策也要加強對利用外資的效益評估，對引資方面的優(yōu)惠政策也要進行評估。

    《21世紀》：這是不是意味著我們的對外開放政策也逐漸走向成熟和理性？以兩稅合并為起點，今后還有哪些地方需要調整？

    程法光：稅負只是外資考慮的各種因素之一，主要的還是綜合環(huán)境，包括政局、市場和政府效能等。內外有別的政策不是成熟的做法，這次的立法是個好的開端。除了企業(yè)所得稅外，車船稅、車船使用稅，以及土地、房產稅等方面，現(xiàn)在還是內外兩套體制，有待統(tǒng)一。

    劉劍文：現(xiàn)在人們對外商投資有了一個理性的認識，即便現(xiàn)在對企業(yè)所得稅法統(tǒng)一也并不意味我們的政策有什么大的變化。但是在這個過程中也應該看到，在中國經濟融于世界經濟的過程中，我們的政策應該跟國際規(guī)則保持一致，特別是世貿組織倡導的國民待遇等基本原則。

    另外在企業(yè)組織法方面，我們有基本的公司法、合伙企業(yè)法、個人獨資企業(yè)法。涉外方面有中外合資企業(yè)法、中外合作企業(yè)法和外商獨資企業(yè)法，我們可以考慮把這三部法律統(tǒng)一，制定一個外國企業(yè)法或者外商投資法。

    稅收立法進程任重道遠

    《21世紀》：從稅制的完善角度看，這次的立法還有什么值得關注的方面？

    程法光：我一直強調一個看法，新法出臺的關鍵不在于內外資企業(yè)所得稅的合并，不是單一針對外資，而是著眼于稅制的統(tǒng)一，要強化后面這個概念。

    我國的稅制結構非常復雜，不僅稅種眾多，單就企業(yè)所得稅來說，它的不統(tǒng)一不只表現(xiàn)在內外資之間，對不同地域、不同行業(yè)、不同資金來源都有不同的規(guī)定。另外，在改革過程中不斷出臺一些“打補丁”式的政策，加上地方上的各種變通，稅收優(yōu)惠政策不規(guī)范，導致稅負不一、苦樂不均和不平等競爭。這次的立法在企業(yè)所得稅領域實現(xiàn)了稅制的統(tǒng)一和規(guī)范。

    另外一個意義在于，這個立法使有關內資企業(yè)所得稅的法律層級得到提高，使1993年國務院發(fā)布的《企業(yè)所得稅暫行條例》上升為人大立法，符合稅收法定主義原則和今后稅收立法的要求。

    這個法律出臺后，在稅收實體法方面，有了個人所得稅和企業(yè)所得稅兩個法律。但是在其他更多的稅種方面，像增值稅、消費稅、營業(yè)稅等等，目前還都停留在行政法規(guī)層面，法律層級低，導致透明度缺乏，隨意性大。我們一直呼吁要改變這種狀況，條件成熟以后要逐步變成法律。

    劉劍文：稅的問題所涉及的面很廣，上牽國家利益，下系企業(yè)和個人，跟每個納稅主體利益息息相關。財政法和稅法在很多層面上不僅是一個法律問題，有的時候還是一個政治問題，往往涉及到多種利益博弈，包括中央與地方、內資與外資、國家與納稅人之間利益平衡，涉及到納稅人的基本財產權的問題。所以應該在最高權力機關層面，由立法來解決，這樣才能更好地保護納稅人的權益。

    我們強調稅收法定主義，就是要把我們現(xiàn)有的稅種方面的規(guī)定逐步通過立法的形式確立。

    《21世紀》：兩稅合并之后，在稅法和稅制領域還將有哪些重要的制度改革、法律制定要進行？

    程法光：企業(yè)所得稅問題基本解決后，接下來增值稅的矛盾會很快凸現(xiàn)。它占全部稅額的一半左右，影響極大。

    增值稅本來是個比較先進的稅種，它具有全覆蓋、全鏈條、全抵扣等優(yōu)點。但是，目前我國的增值稅漏洞很大，不標準、不規(guī)范，尚未覆蓋服務業(yè)、建筑業(yè)等領域，在這些領域還適用營業(yè)稅。

    目前正在進行增值稅改革，僅涉及從生產型增值稅到消費型增值稅的轉型，而已經在東北進行的試點也只涉及八大行業(yè)中對生產設備購進的抵扣，中部地區(qū)試點的方案還沒有出來，改革在全國的完成更難預測。目前看，增值稅改革的技術性問題不大，難點在于對財政收入的影響，以及宏觀調控因素的考慮(生產型增值稅具有抑制投資的作用)。

    還有一個很重要的工作是制定稅收基本法或者稅法通則法，就相當于財稅法里面的“小憲法”一樣，它要解決什么是稅、怎么征稅、向誰征稅、征多少稅、誰來征、怎么分配、怎么使用以及監(jiān)督和法律責任等一系列問題。