2005年5月19日對于聯(lián)合國的《卡塔赫納生物安全議定書》而言，無疑是極富戲劇性的。
那天上午，中國國家環(huán)保總局召開新聞發(fā)布會，正式宣布中國核準(zhǔn)加入聯(lián)合國《卡塔赫納生物安全議定書》，將成為締約方之一。
而同樣是在這一天，加拿大政府因?yàn)榫芙^向一位前往蒙特利爾參加《卡塔赫納生物安全議定書》第二次締約方會議的埃塞俄比亞科學(xué)家發(fā)放入境簽證而引起軒然大波。這位埃加貝博士作為埃塞俄比亞代表團(tuán)首席科學(xué)家以及本次會議的主要非洲談判代表，以其對轉(zhuǎn)基因技術(shù)的批判態(tài)度而聞名。外間普遍猜測加拿大政府的這種有悖國際慣例的做法與其自身支持轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物的政策有關(guān)，因而引發(fā)了輿論的廣泛批評。
究竟這份《卡塔赫納生物安全議定書》重要在何處，中國政府為何要高調(diào)宣布加入，而加拿大政府又為何甘愿拿自己的國際聲譽(yù)冒險(xiǎn)？
“寧可信其有”
國家環(huán)保總局在新聞發(fā)布會上稱核準(zhǔn)加入議定書是中國在生物安全管理上另一次“重大的承諾”。《生物安全議定書》是一份具有國際法律效力的文件，中國成為締約方后有責(zé)任履行議定書的內(nèi)容。
中國的這份承諾對中國本身或國際社會都可以用“重大”來形容。首先，中國可以引用議定書的條文來嚴(yán)格管理轉(zhuǎn)基因作物的進(jìn)口，減少轉(zhuǎn)基因作物對環(huán)境和健康的影響。而且，由于中國是全球大量進(jìn)口轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的國家之一，中國的決定將對轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的國際貿(mào)易帶來深遠(yuǎn)的影響。最后，作為農(nóng)業(yè)大國和轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口大國，中國加入議定書將大大促進(jìn)議定書在國際上的實(shí)際作用。可以說，中國的加入是議定書生效以來最重要的事件之一。議定書如果沒有中國的參加，就好像世界杯上沒有巴西或法國。
作為管理轉(zhuǎn)基因生物越境轉(zhuǎn)移(包括國際貿(mào)易)的國際法律文件，《生物安全議定書》由于涉及到轉(zhuǎn)基因技術(shù)和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易這兩大敏感話題，所以從談判、起草到通過的過程中，爭議聲一直沒有停過。
眾所周知，轉(zhuǎn)基因生物和食品近年在國際上引起了巨大的爭議，支持方和反對方針對它的環(huán)境和健康影響爭執(zhí)不下。轉(zhuǎn)基因技術(shù)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上的應(yīng)用，又涉及到在轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口方面各國應(yīng)該采取什么樣的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。
這場爭論雖然涉及到復(fù)雜的科學(xué)問題和國家利益，但問題的核心其實(shí)很簡單：在人類不能確定轉(zhuǎn)基因生物和食品對環(huán)境和健康的風(fēng)險(xiǎn)之前，是不是應(yīng)該采取“寧可信其有”的預(yù)防態(tài)度？持否定立場的一般是轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)大國和研發(fā)轉(zhuǎn)基因產(chǎn)品的企業(yè)和科學(xué)家，而持肯定立場的有轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口國家、大部分發(fā)展中國家、環(huán)保團(tuán)體、消費(fèi)者組織和生態(tài)學(xué)家。
在《生物安全議定書》的談判起草過程中，以歐盟、發(fā)展中國家和眾多非政府組織組成的陣營可以說是打了一場漂亮的勝仗。首先，議定書在序言中確定了轉(zhuǎn)基因生物有潛在的風(fēng)險(xiǎn)：本議定書締約方“意識到現(xiàn)代生物技術(shù)擴(kuò)展迅速，公眾亦日益關(guān)切此種技術(shù)可能對生物多樣性產(chǎn)生不利影響，同時(shí)還需顧及對人類健康構(gòu)成的風(fēng)險(xiǎn)”。在此基礎(chǔ)上，議定書“重申”應(yīng)該以1992年里約宣言第15條“所規(guī)定的預(yù)先防范辦法”來管理轉(zhuǎn)基因生物，即是：“為保護(hù)環(huán)境，締約國應(yīng)根據(jù)其能力廣泛地采取預(yù)防手段，當(dāng)出現(xiàn)嚴(yán)重或不可逆轉(zhuǎn)的損害時(shí)，不應(yīng)因缺乏充分的科學(xué)定論推遲有效的手段防止環(huán)境退化。”
議定書的條文也充分體現(xiàn)了“預(yù)防原則”精神，例如任何國家出口轉(zhuǎn)基因生物到另一個(gè)國家，必須得到進(jìn)口國家的提前知情同意。進(jìn)口國家可以為了避免或盡量降低轉(zhuǎn)基因生物對生物多樣性和人類健康的危害，設(shè)置進(jìn)口的限制條件，或者在缺少科學(xué)的評估而不能確定轉(zhuǎn)基因生物潛在的負(fù)面影響時(shí)拒絕進(jìn)口。進(jìn)口方有權(quán)對轉(zhuǎn)基因生物進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評估，以及在進(jìn)口后采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施。
因此，《生物安全議定書》對轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險(xiǎn)基本上是采取了“寧可信其有”的預(yù)防態(tài)度，一反傳統(tǒng)的“先污染，后治理”的做法。事實(shí)上，人類歷史上有很多例子說明新技術(shù)和產(chǎn)品的不利影響在一段時(shí)間后才會被科學(xué)證明，例如DDT或四環(huán)素，但是轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險(xiǎn)還有一個(gè)特性，就是它擁有繁殖和傳播的能力。化學(xué)物品如果被證明有害，我們可以禁止使用和回收產(chǎn)品，它對環(huán)境的污染也可以進(jìn)行治理。但是可以自我繁殖和廣泛傳播的生物如果出錯(cuò)，我們是否可以進(jìn)行回收和修補(bǔ)影響呢？
加入議定書后的中國
加入《生物安全議定書》對中國而言意味著什么？
中國作為議定書的締約方，既有權(quán)利又有責(zé)任，因此加入議定書對中國而言既有利益也有挑戰(zhàn)。
加入議定書后，中國可以運(yùn)用議定書的有關(guān)條款，如提前知情同意程序、同意進(jìn)口的決定程序、食物飼料越境轉(zhuǎn)移程序、風(fēng)險(xiǎn)評估程序、標(biāo)志措施、責(zé)任賠償和補(bǔ)救等程序與措施，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)基因生物及其產(chǎn)品的大量輸入。中國在必要時(shí)也可以在不違反國際法規(guī)的情況下設(shè)置一些綠色壁壘，以阻止那些具有重大風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)基因商品的入境，保護(hù)環(huán)境和人民健康。這不僅對保護(hù)環(huán)境和人民健康有積極意義，而且對保護(hù)中國的農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)民也有正面影響。
我國去年進(jìn)口了近2000萬噸大豆，其中大部分為轉(zhuǎn)基因品種。進(jìn)口的轉(zhuǎn)基因大豆大多被用作生產(chǎn)大豆油，要保障消費(fèi)者的知情權(quán)和選擇權(quán)就需要從標(biāo)識進(jìn)口轉(zhuǎn)基因大豆做起。從環(huán)境意義上，中國是大豆的原產(chǎn)地及生物多樣性中心，轉(zhuǎn)基因大豆的大量進(jìn)口可能導(dǎo)致對中國大豆資源的污染。在加入議定書后，中國可依據(jù)議定書有關(guān)條款，采取各種行政手段，以加強(qiáng)對轉(zhuǎn)基因大豆的入境管理和入境后的跟蹤監(jiān)測。在懷疑進(jìn)口轉(zhuǎn)基因生物可能對環(huán)境及健康帶來風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，中國政府亦可以限制甚至禁止進(jìn)口。而且，無論產(chǎn)品的來源地是否議定書的締約方，中國都可以采取上述的措施。上述的措施不單對保護(hù)消費(fèi)者健康和生態(tài)環(huán)境有利，而且也間接地起到支持我國大豆產(chǎn)業(yè)和豆農(nóng)的作用。
中國雖然在2002年頒布了《農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物安全管理?xiàng)l例》等一系列法規(guī)，但我國的生物安全管理能力仍然有待改進(jìn)，要嚴(yán)格地履行議定書的內(nèi)容存在著巨大的挑戰(zhàn)。最突出的問題是相比起對生物技術(shù)領(lǐng)域的巨大科研投入，我國在安全管理方面的資源和人力投入顯得非常缺乏。農(nóng)業(yè)部作為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物的主管部門，其管理辦公室只有兩三名工作人員，卻要負(fù)責(zé)審批和管理全國的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)基因生物研究、試驗(yàn)、種植和進(jìn)口，人手極度不足。中國如果要全面地履行議定書的內(nèi)容，必須要增加資源投入和執(zhí)法能力。4月湖北發(fā)現(xiàn)非法轉(zhuǎn)基因水稻在未曾取得國家批準(zhǔn)之前就進(jìn)行銷售和種植，已經(jīng)對中國的生物安全管理提出了嚴(yán)峻的警告。
此外，中國的管理制度也必須要作出改變。例如《生物安全議定書》規(guī)定締約方應(yīng)該增加決策的透明度和公眾參與。可是，中國在這方面卻有待改進(jìn)。例如對轉(zhuǎn)基因生物的風(fēng)險(xiǎn)評估結(jié)果只有農(nóng)業(yè)部底下的委員會成員可以看到，不單公眾無緣置喙，委員會以外的專家也無法評論。中國成為議定書締約方后，關(guān)于轉(zhuǎn)基因生物體所進(jìn)行的審批決策過程需要以一種更加透明的方式向公眾開放，以更積極的方式吸納公眾的意見作為決策的重要依據(jù)，并將其制度化。
在宣布核準(zhǔn)《生物安全議定書》的同時(shí)，有關(guān)單位表示一部轉(zhuǎn)基因生物安全法正在制定中，以配合中國的履約工作。這表明，我國在這一領(lǐng)域的立法將進(jìn)一步完善。
中國入場之后的議定書
議定書只是確立了一套國際管理框架，框架內(nèi)的具體內(nèi)容仍然需要艱苦的談判來細(xì)化。5月《生物安全議定書》第二次締約方會議在加拿大蒙特利爾開幕，中國與全球100多個(gè)國家的代表團(tuán)將就一些懸而未決的重要問題進(jìn)行談判。如果將議定書比作一場全球派對，那么與所有交際場一樣，在表面的觥籌交錯(cuò)之下，暗藏的是各國為自身國家利益所進(jìn)行的政治角力。從加拿大政府拒絕向埃加貝博士發(fā)出簽證和因此而引起的爭議，今年的締約方會議看來不會風(fēng)平浪靜。
本次締約方大會最引人注目的討論議題是就標(biāo)識問題(第18條)以及賠償責(zé)任問題(第27條)進(jìn)行更深入討論。《議定書》第18條規(guī)定對于用作食用、飼料和加工用途的轉(zhuǎn)基因生物體應(yīng)附有相應(yīng)標(biāo)識單據(jù)，可是并沒有詳細(xì)規(guī)定這些單據(jù)上應(yīng)包含的具體信息。以美國、加拿大、阿根廷等轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品大國組成的“邁阿密集團(tuán)”希望單據(jù)所包含的信息越少越好，以減少出口的行政和檢測成本，但對于廣大進(jìn)口國來說，只有保證相應(yīng)信息的公開、完整、準(zhǔn)確，才能建立起有效的監(jiān)控機(jī)制確保本國消費(fèi)者的健康安全以及生態(tài)環(huán)境不受到外來轉(zhuǎn)基因生物體的意外損害。
另一更具爭議性的問題是賠償責(zé)任。轉(zhuǎn)基因生物既然對環(huán)境和健康有潛在風(fēng)險(xiǎn)，它一旦出現(xiàn)問題時(shí)，究竟應(yīng)該由誰來承擔(dān)賠償責(zé)任？“邁阿密集團(tuán)”稱轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物和食品對環(huán)境和健康無害，但卻堅(jiān)拒承擔(dān)任何賠償責(zé)任。事實(shí)上，從轉(zhuǎn)基因農(nóng)作物開始商業(yè)化生產(chǎn)的這短短10年間，已發(fā)生數(shù)件引起世界矚目的生物安全事故。2000年，環(huán)保團(tuán)體地球之友發(fā)現(xiàn)美國市場上銷售的食品中含有星聯(lián)玉米——一種只被批準(zhǔn)用作飼料的轉(zhuǎn)基因玉米。由于生物技術(shù)公司阿文蒂斯(Aventis)公司的失誤，造成星聯(lián)玉米混入食物鏈，造成美國政府不得不購回14.2萬公頃的星聯(lián)玉米，卡夫等食品公司召回?cái)?shù)百萬箱食品，并導(dǎo)致美國玉米幾乎失去整個(gè)歐洲市場。事后，阿文蒂斯公司支付了超過10億美元的賠款。這一事件讓人擔(dān)心，如果出事的不是財(cái)大氣粗的阿文蒂斯公司，或者受損害的是其他國家的農(nóng)民，在缺乏有效的賠償責(zé)任機(jī)制的情況下，受害者是否還能得到應(yīng)有的賠償？
作為轉(zhuǎn)基因農(nóng)產(chǎn)品的進(jìn)口大國，中國已經(jīng)在去年舉行的第一次締約方會議上表明態(tài)度，支持明確詳細(xì)的標(biāo)識和建立賠償責(zé)任制度。可是，當(dāng)時(shí)中國仍未加入議定書，只是以觀察員的身份參與會議，因而意見顯得有點(diǎn)底氣不足。國家環(huán)保總局趕在派團(tuán)參與第二次締約方大會前宣布中國批準(zhǔn)加入議定書，明顯是希望中國可以在今次會議中更有所作為。（撰稿／馬天杰 施鵬翔）
