小麥是全球兩大口糧之一，是商品也是戰略物資，既影響百姓生活又影響政權穩定，世界眾多國家尤其是小麥消費量大、國內供應不足的進口大國，均高度關注小麥產業鏈的供應安全問題，從前端的生產資料到后端的面制食品，對小麥的“產購儲加銷”全鏈條均采取了形式不一、措施各異的扶持或補貼政策。不同政策有不同的著力點，指向性也不盡相同；即使同一個政策，在不同的時間段也不斷地動態調整。全球關于小麥的政策可謂多種多樣，難以窮盡，且不斷動態變化，全方位梳理更是力所不能及。為此，本文只對重要國家、重要政策進行初步梳理和總結，以供大家參考。
一、價格政策
小麥產量的核心影響因素就是價格，因此保障小麥供應安全的關鍵是提高價格刺激生產。為此，從保障國內小麥市場穩定運行的角度出發，全球眾多國家包括發達國家均對小麥價格實施了一定的干預政策，具體包括最低收購價、最低出口價、目標價格、雙向干預、基準進口價等五大價格政策。
（一）最低收購價
全球實行最低收購價政策的國家既包括全球第一大小麥出口國俄羅斯，也包括全球第一大小麥進口國埃及，還包括中國、印度、美國三大全球小麥生產大國；除此之外，還包括巴西、土耳其、沙特、伊拉克、巴基斯坦等國家。歐盟先前長期實施干預價格、目標價格和門檻價格三種類型的價格政策，其中干預價格的運行機制與最低收購價基本類似；美國的無追溯權貸款本質也發揮了最低收購價的作用，但其遠低于市場價甚至是成本價，根據2018年農業法案，小麥是3.38美元/蒲式耳，玉米是2.2美元/蒲式耳。
1.專門機構收購
但凡實行小麥最低收購價政策的國家，大多有專門機構負責按既定價格開展收購。比如巴西是CONAB（The National Supply Company），隸屬于巴西農業、畜牧業和糧食供應部（Ministry of Agriculture、Livestock and Food Supply，簡稱MAPA）；埃及是通用商品供應總局（General Authority For Supply Commodities，簡稱GASC），隸屬于貿易和工業部（Ministry Of Trade And Industry）；沙特是GFSA（General Food Security Authority），隸屬于沙特環境、水和農業部（Saudi Ministry of Environment、Water and Agriculture，簡稱MEWA）；伊朗是國營的政府貿易公司GTC（Government Trading Corp），印度是印度食品公司（Food Corporation Of India，簡稱FCI）。
2.高于市場價格
全球各國最低收購價大多在當年新季小麥上市前發布，普遍性的高于市場價格，主要目的是保護種植戶收益和提高種植積極性。比如2024年，沙特國內小麥采購價格大體在480美元/噸；伊拉克用現代灌溉系統生產的小麥收購價為649美元/噸，用傳統灌溉系統的收購價為611美元/噸；巴基斯坦是350美元/噸；埃及是275.5美元/噸。巴西2023/24年度一類面包小麥，南部地區是87.77巴西雷亞爾/袋（60公斤），大體折243美元/噸；東南地區90.45雷亞爾，大體折251美元/噸；中西部和巴伊亞州94.96雷亞爾，大體折263美元/噸。印度最低支持價格（Minimum Support Price，MSP）原則上至少超過種植成本的50%，2025/26年度印度小麥MSP是2425盧比/100公斤（大體折280美元/噸）；其中中央邦和拉賈斯坦邦政府宣布，分別將提供每100公斤125盧比和150盧比的獎勵金，使得實際最低支持價格接近2600盧比（大體折300美元/噸）。作為對比，2024年俄羅斯蛋白12.5%小麥黑海港口的FOB報價的周度均值是224美元/噸。
（二）目標價格
目標價格政策的大體邏輯是政府制定一個目標價格，若市場價格或種植戶銷售價低于目標價格，政府或保險機構補貼兩者之間的差額。目前小麥實行目標價格政策的主要是美國，但具體名稱是保險價格。其中美國春小麥保險價格是基于明尼阿波利斯谷物交易所（MGE）9月春小麥期貨的2月份平均結算價，2025年保險價格為6.55美元/蒲式耳。若低于此價格，將觸發保險賠付。
（三）最低出口價格
最低出口價格顧名思義是對出口小麥設定一個最低價，主要目的是防止惡性競爭，提高小麥出口價格，或者是限制出口，與其他幾種價格政策相比，此種價格政策可操作性相對較差。近幾年實行最低出口價格的國家主要是俄羅斯和烏克蘭。比如俄羅斯，2023年9月，俄羅斯農業部試圖將招標交易中的俄羅斯12.5%蛋白小麥的FOB價格下限定在270美元/噸，非招標交易中的價格下限定在260美元/噸，并一直試圖拒絕向價格過低的小麥發放出口文件；2023年11月，市場傳言俄羅斯小麥最低出口價格降至250美元/噸；2024年2月，最低出口價進一步降至235美元/噸。除此之外，近兩年印度和巴基斯坦在大米出口方面也實行了最低出口價格，2025年3月才全部取消。
（四）雙向干預價格
全球實行雙向干預價格的目前主要是俄羅斯，歐盟曾經也實施過。所謂“雙向”就是“購”和“銷”兩個方向同時干預。比如俄羅斯自2001年起實行糧食收購和商品（銷售）干預機制，包括小麥在內的糧食價格低于最低收購價即啟動收購，高于最高價格即啟動銷售。2025/26年度（2025年7月1日~2026年6月30日）三等軟小麥最低收購價為1.35萬盧布/噸，最高價格為1.49萬盧布/噸。2023年6月底俄羅斯干預小麥庫存為290萬噸，之前2020年新冠肺炎疫情期間曾大量銷售干預庫存。
（五）基準進口價格
基準進口價格是設定一個基準價，通過征稅或補貼的方式，使進口價與目標價基本一致。歐盟先前實施的“門檻價格”本質就是設定了一個進口基準價，若進口價低于門檻價，通過征稅方式提高其進口成本，以保護地區內部生產者利益。目前在小麥進口方面設定基準價的主要是摩洛哥，該國對小麥及其下游產品的價格實施全方位管理，國家谷物和豆類跨專業辦公室（National Inter-Professional Office for Cereals and Legumes ，ONICL）的目標是通過管理最惠國關稅稅率，將小麥價格控制在每噸260~280美元。摩洛哥從保障小麥進口的角度，制定了補貼目標價格或基準進口價格，補貼進口商小麥進口價格與基準進口價格之間的差額，具體補貼額是動態調整的，基本以月為單位調整。比如2023年10月的補貼額是26.2美元/噸，11月補貼額調整為27.8美元/噸。除此之外，必要時還會階段性提供庫存補貼，比如2025年4月~12月庫存補貼額為2.5美元/噸。
總體上，不管何種類型的價格政策，本質上都是對市場的干預，進而增加市場交易成本或制度成本。比如最低收購價政策，若明顯高于市場價格，埃及就出現過“私營部門進口小麥冒充國產小麥賣給政府賺取補貼”的現象，政府不得不出臺政策予以禁止；若明顯低于市場價格，種植戶就沒有積極性將小麥銷售給政府指定機構，政府必須采取其它輔助措施，2022年埃及政府曾規定新麥上市后，農戶必須向國家供應至少60%的作物，前一年該比例為40%，便于政府完成小麥收購任務，不遵守的農戶將面臨罰款甚至坐牢。2024年4月印度政府曾非正式要求私人貿易商遠離批發市場，至少4月份不收購小麥，以便FCI能夠完成收購任務，2007年也曾執行此類政策；其中印度頭號小麥主產區北方邦，政府要求4月份鐵路不要給大型貿易商提供車皮，確保大型貿易商不會購買大量小麥。
二、貿易政策
全球小麥貿易主要是從歐美發達國家和黑海地區流向經濟相對較為落后的亞非拉國家，不管是出口國還是進口國，從保障供應和穩定價格的角度，大多采取了一系列干預措施，具體包括指定專門機構、調整貿易標準、實施配額管理、完全禁止貿易等政策，此外還有加征關稅、劃定進口區域等措施。
（一）指定專門機構
為提高國際貿易中的談判能力，部分小麥進口國采取了指定專門機構全權或者部分負責小麥進口的措施。比如沙特指定GFSA全權負責該國小麥進口，其國內面粉企業沒有小麥進口權。埃及則實行雙軌制，政府指定的機構GASC進口量大體占45%，私營部門進口量大體占55%；近兩年受外匯短缺影響，GASC進口占比明顯提高，2023/24年超過60%。需要說明的是，埃及的GASC、沙特的GFSA和伊朗的GTC，均是同時承擔收購自產小麥和采購進口小麥的雙重責任，即實施國內外小麥市場一體化管理。除此之外，日本作為全球小麥進口大國中為數不多的發達國家，也對小麥進口實施嚴格控制，統一由農林水產省（MAFF）組織國際招標采購，通常每月組織3場進口招標會，然后以相對固定的價格（6個月調整1次）銷售給國內面粉企業。比如2023年10月~2024年3月，銷售價格為68240日元/噸（大體折462美元/噸），2024年4月~10月，銷售價格調整為67810日元/噸（大體折459美元/噸）。
（二）調整貿易標準
貿易標準直接影響合格糧源數量、成交價格高低和貿易流量流向等指標，同時也受到國際政治關系的影響。目前全球小麥貿易政策經常涉及的質量標準主要包括水分、蛋白（麩質）、麥角菌、雜草種子、殺蟲劑甚至檢驗地點等，但近幾年調整較為頻繁且影響較大的主要是水分和蟲損兩個指標。
1.水分
近幾年調整水分較為頻繁的國家主要是埃及，2017年2月GASC將進口小麥水分標準由13%上調至13.5%，主要指向是便于法麥進口；2022年5月又進一步提高至14%，為期1年，主要指向是利于波蘭和波羅的海小麥進口。
2.蟲損
近幾年蟲損指標的調整基本都與俄羅斯小麥有關，且主要集中在中東北非地區。2019年8月之前，沙特長期執行進口小麥0蟲損的標準，導致其進口小麥以德國、波蘭和波羅的海國家為主，俄羅斯小麥長期被拒之門外；自2019年8月開始，沙特蟲損標準放寬至0.5%。實際上，2019年俄羅斯小麥平均蟲害標準為0.9%，其中南方克拉斯諾達爾地區蟲害比例略高于0.5%。2020年9月，繼沙特之后，阿爾及利亞放寬蟲損標準，12.5%蛋白的小麥蟲損容忍率提高至0.5%，11%蛋白的小麥繼續維持0.1%，等于實際允許黑海小麥參與高蛋白小麥的投標。2021年11月15日的招標會，再次將蟲損容忍率從0.5%提高至1%。
（三）實施配額管理
配額管理顧名思義就是對小麥進出口實施一定的額度限制，既可以限制進口，也可以限制出口。出口配額實施最頻繁，影響也最大的就是俄羅斯和烏克蘭。受新冠肺炎疫情影響，2020年俄羅斯小麥價格大幅上漲，為此俄羅斯首次對包括小麥在內的谷物出口實行配額限制，當年確定4月1日~6月30日的出口配額為700萬噸，此后年年公布配額數量；2021年底將配額實行時間固定在2月15日~6月30日，2023年不再根據谷物品種分配配額。2025年2月15日~6月30日俄羅斯谷物出口配額（全部分配給小麥及混合麥）為1100萬噸。烏克蘭小麥上市后，大體在9月份前后，農業部和貿易商每年都簽署出口諒解備忘錄，在優先保障國內供應的前提下，確定一個小麥年度出口額度，原則上不區分飼料小麥和制粉小麥，但中間可能會根據出口進度及國內價格調整額度。2024/25年小麥出口額度為1620萬噸。在進口國中，實施配額管理的有巴西和土耳其等國家，其中巴西主要是對南方共同市場之外國家的小麥進口實施配額管理。
（四）完全禁止貿易
禁止貿易是全球小麥貿易政策中最嚴厲的手段，一般情況下很少施行，但近幾年部分國家也采取了此類政策。按照時間順序，2010年俄羅斯夏季持續高溫導致小麥減產，當年8月5日政府宣布禁止小麥出口，有效期至2011年7月1日。2022年5月~9月，哈薩克斯坦階段性的停止小麥出口。2022年5月13日開始，印度開始禁止小麥出口。2023年12月~2024年5月俄羅斯禁止杜倫麥出口。除出口國階段性禁止小麥出口外，進口國比如伊朗和土耳其等，也會階段性禁止小麥進口。
總體上，全球小麥貿易政策是一系列的政策集合，多種多樣，全球各國調控小麥市場時大多綜合選擇多種政策，且根據環境的變化不斷地動態調整優化。比如土耳其小麥6月~7月開始收獲，2024年6月21日~10月3日，土耳其暫停小麥進口，以保護農戶利益；到期后改為配額管理，后期又實施了“內加工制度”（Inward Processing Regime），即進口小麥加工成面粉并出口后免稅。此外，2022年5月13日以來，印度在禁止小麥出口的同事，對小麥進口持續維持40%的高關稅；俄羅斯在實施出口配額的同時，還同步征收出口關稅。除此之外，2017年12，巴西頒布法令允許進口俄羅斯小麥時，嚴禁俄羅斯小麥在巴西國內流通，只能在港口或港口附近的面粉廠加工。
三、分析結論
小麥的戰略屬性決定了全球小麥政策的復雜性，不僅數量多而且很多不透明。在眾多涉及小麥的政策中，價格政策和貿易政策無疑是最重要的兩大政策，其中價格是市場經濟的“晴雨表”，各國價格政策的一舉一動，受到全球消費者、媒體及政府的高度關注；貿易政策直接涉及進口國的采購可得性，影響全球小麥貿易的流向流量。根據本文初步梳理，全球目前施行的價格政策主要包括最低收購價、最低出口價、目標價格、雙向干預、基準進口價等五大類型，其中最常用的就是最低收購價政策；貿易政策主要包括指定專門機構、調整貿易標準、實施配額管理、完全禁止貿易、加征關稅等，其中最常用的是加征關稅、實施配額和調整標準。總體上，歐美國家小麥政策數量相對較少、穩定性較強、透明性較高，而黑海地區和亞非拉等國家政策數量較多、穩定性較差、透明度較低。
（來源：《黑龍江糧食》2025年第5期 作者：國家糧油信息中心 李圣軍）