一、針對我國生態環境不斷惡化的威脅，在國內糧食供給充足的條件下，黨中央、國務院做出了"以糧食換生態"，實施退耕還林政策的重大決策。
    1999年開始在川、陜、甘三省開始進行退耕還林試點，2000年在17個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團正式啟動試點示范工作，2001年試點工作在中西部地區的20個省、自治區、直轄市和生產建設兵團進一步推開。
    2002年退耕還林工程全面啟動，范圍涉及全國25個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團。
    四年來，國家共安排退耕還林計劃12048萬畝，其中退耕地造林5779萬畝，宜林荒山荒地造林6269萬畝。截止到2002年底，已累計完成11554萬畝，其中退耕地造林5584萬畝，宜林荒山荒地造林5970萬畝。
    四年累計投入231.6億元，其中用于糧食及生活費補貼的財政資金投入167.7億元。
    二、當前退耕還林已成為我國生態建設的重要內容，是實現全面建設小康社會目標的近切需要。
    過去，為解決吃飯問題，多生產一些糧食，毀林開荒現象十分嚴重。有了糧食，但生態受到了嚴重的破壞。目前，全國水土流失面積已達356萬平方公里，占國土總面積的36.9％；全國沙化土地面積已達174.31萬平方公里，占國土面積的18.2％。

    黨的16大明確提出了，要在21世紀的頭20年，集中力量，建設一個惠及十幾億人口的更高水平的小康社會的奮斗目標。為全面建設小康社會，實現國民經濟的可持續發展，保護國家的糧食安全，利用當前糧食供給充足的有利時機，"以糧食換生態"具有十分重要的意義。實施退耕還林工程，在生態環境得到改善的同時，既可以促進農村產業結構調整，增加農民收入，加快脫貧致富步伐，又可以減輕目前過重的國內糧食庫存壓力。
    2003年是退耕還林工程建設自試點以來的第五年，工程全面啟動的第二年，工程將繼續在規劃范圍內的25個省、自治區、直轄市及新疆生產建設兵團實施，全年國家共安排退耕還林計劃任務10700萬畝，其中退耕地造林5050萬畝，宜林荒山荒地造林5650萬畝。
    三、雖然退耕地單產水平低，但退耕土地數量擴大到一定程度后，將影響全國糧食總產量。更重要的是，對退耕土地按面積給予糧食補貼，將在很大程度上增加國有糧食企業的糧食銷售數量，對國內糧食市場產生越來越明顯的影響。
    據有關部門統計，全國大于15度的坡耕地糧食平均畝產236斤，產量低而不穩。根據計劃，如果2003年退耕還林計劃完成，由于全國退耕地造林面積將累計達到10600萬畝，將因此少產糧食200億斤以上。這已經是一個不小的數字。在進行全國糧食供給情況的分析時，必須給予足夠的關注。
    相對糧食產量減少而言，隨著退耕地造林面積的增加而出現的糧食補貼數量的增長，對全國糧食市場的影響可能要大得多。
    從國內糧食供求平衡關系分析，如果在退耕前后，人們的糧食消費水平沒有大的變化，從理論上講，退耕還林工程的實施只會影響糧食產量，而不對糧食的需求有大的影響。在計算了糧食減產因素之后，就不應該再計算糧食的補貼數量。但從國內糧食流通分析，由于這部分補貼糧食由國有糧食部門組織供應，補貼糧食的供應到位，將表現為國有糧食企業的銷售增加。在非退耕地區糧食收購情況不出現大的變化的情況下，從全國來看，將表現為糧食總庫存的減少。在開始的一段時間內，將表現為高價位糧食庫存的下降，有助于解決糧食庫存的潛虧問題。根據目前的糧食補貼標準，長江流域及南方地區，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）300斤；黃河流域及北方地區，每畝退耕地每年補助糧食（原糧）200斤。據測算，2003年全國退耕還林補助糧食數量，將比1999年以來四年合計的糧食補助數量還要多。隨著退耕地累計面積的不斷增加，糧食補貼的供應數量將不斷增長。當全國糧食庫存由于銷售不斷增加而降低到一定程度之后，對全國糧食供求的影響會很大。在當前和今后一段時間內，這種變化將對減輕過大的庫存壓力，實現新的糧食總量平衡，產生十分積極的作用。
    退耕還林工程對國內糧食流通另一個顯著的影響將是，地區間糧食流通的活躍。退耕地區糧食生產停止，所需的補貼糧食需要從其它地區調入。隨著退耕還林工程的進一步推進，盡管補貼糧食的供應具有明顯的計劃性，但在跨地域組織糧源時，市場化的程度會很高。地域間糧食流通的活躍，將會促進相關企業的發展。
    在補貼糧食的供應過程中，農民的需求與所能得到的補貼糧食數量之間也存在著不平衡的可能。當補貼糧食全部用于農民各自家庭消費時，補貼糧食供應給農戶后，將全部進入消費。當農戶糧食消費水平低于補貼糧食的供應總量時，補貼糧食既使供應給了農戶，隨后也還是要有一部分糧食需要再次進入流通領域。據在河北省豐寧縣的調查，退耕農戶普遍存在著出售補貼糧食的要求。目前的退耕還林糧食供應政策，不允許國有糧食供應單位收"轉圈糧"。這將為區域內糧食市場的存在提供機會。
    1996年以來，我國的糧食供給能力速度提高，而國內糧食消費水平在經過一段時期的快速增長之后增速放慢，糧食供過于求的矛盾一直持續到現在。分析當前國內糧食形勢，供過于求仍然是主要的矛盾，特別是在糧食主產區。從長期國家糧食安全考慮，必須千方百計保護主產區農民種糧的積極性，擴大糧食銷路，減輕主產區的庫存壓力。隨著退耕地造林累計面積的不斷增長，糧食產量減少，糧食銷售不斷增加，區域間糧食流通活躍，糧食庫存將下降。目前預測，國內糧食供給壓力將在未來幾年之后得到相當程度的緩解，國內糧食流通也將在新的糧食形勢形成的過程中，形成新的格局，有新的發展。
    基于以上的判斷，在對國內糧食市場進行長期趨勢分析時，應該高度關注退耕還林工程的進展情況。
（國家糧油信息中心  尚強民）