一場“核查風暴”，正在中國農業發展銀行大動干戈地進行。
《財經時報》獲悉，中國銀監會近期已對各省銀監局下發文件，要求對農發行進行全面核查；各省銀監局除了全面核查省級農發行，至少還要抽查農發行一家市級和一家縣級分支機構的情況。
據了解，這次核查時段為2003年1月至2004年6月30日，核查內容包括各項業務發生額及余額、各項業務每筆貸款、市場準入情況、信貸資產、非信貸資產、表外資產、所有者權益、新增虧損掛賬、內控制度等。
“這種全面的業務檢查以往很少進行。”一位省銀監局的工作人員坦陳。
人們還注意到，本周二(7月27日)，農發行行長何林祥已經悄然去職。原中國農業銀行副行長鄭暉接任農發行行長。
農發行內部人士多認為，何林祥不再擔任行長是由于年齡到期而卸任。但一位接近國家糧食局高層的人士指出，何此時去職，恰與農發行正在展開的一場“核查風暴”在時間上吻合。
“糧食狀元”的糊涂賬
作為全國的糧食生產“狀元”，吉林省尤其受到關照，銀監局將對全省、市、縣各級農發行逐一全面核查。
吉林多年來人均糧食占有量、商品率、調出量一直居全國首位，商品糧年平均庫存量在250億公斤以上。
今年5月，吉林省糧食局按國家糧食局的要求，剛剛完成對全省所有糧食企業的庫存清查工作；同時，國家糧食局會同國家發改委、財政部、質檢總局、農發行、中國儲備糧管理總公司等對吉林、黑龍江兩省糧食庫存的抽查工作，也剛完成。
在《財經時報》得到的一份吉林省農發行配合省糧食局對糧食企業糧庫摸底的自查文件中，一串串數字尤為刺眼。
截至國家確定的核查截止日——2004年3月31日，吉林省糧食局的自查報表數據顯示，企業統計賬面糧食數量261.7億公斤，企業實際清查糧食數量206.1億公斤，賬實差額55.6億公斤；其中糧食損耗29.6億公斤，糧食銷售未入賬26億公斤(擠占挪用14.8億公斤，正常銷售10.8億公斤，因災借糧0.4億公斤)。
農發行核查的情況是：截至2004年3月31日，銀行臺賬(即銀行賬面)庫存數量250.6億公斤，實有庫存205.5億公斤，少45.1億公斤。
這組數據說明，吉林省糧食企業的糧庫賬實不符，實際庫存比賬面庫存虧45.1億公斤；按每公斤1.5元的市場價計算，意味著農發行約65億糧食收購專項貸款已經化為烏有。
吉林省農發行另一份文件對此次核查的結論是：糧食企業嚴重賬實不符，虧庫數量較大，擠占挪用問題突出。
實際上，糧食系統造假痼疾，地方政府并非不曾察覺。
今年4月7日，吉林省政府召開全省核實糧食庫存工作會議，副省長楊慶才在會間承認，近年來，吉林在糧食庫存管理上，少數企業為套取補貼，銷售不及時走賬，有的甚至虛報糧食庫存數量，導致糧食庫存賬實不符的問題比較突出，在一定程度上影響了全省糧食庫存統計的準確性。
有關專家認為，這些歷史積累問題管涌般暴露，反映了地方政府和糧食企業可能試圖借改革“甩包袱”。
財政部財科所研究員劉尚希教授將這種現象比喻為“風險大鍋飯”——“每個經濟主體都想得到利益，想把風險轉移出去，在市場經濟體制下這種心態是正常的；但由于現行體制的缺陷，原來應承擔風險的主體利用體制漏洞把風險轉移出去，結果導致買單的是國家財政，使用納稅人的錢添窟窿”。
有關專家同時透露，一些地方糧食系統并沒有真正儲備糧食、收購糧食，而是搞假收購，空倉就向國家要儲備錢；有的則私下向糧商倒糧，“空手套白狼”獲得兩份收入。
企業套取資金手段
在吉林省農發行的有關文件中，部分企業套取資金所采取的各種手段，尤其觸目驚心。
比如，收購糧食不入賬，虛做銷售業務；收購環節“讓水提”(即收購時不按照國家要求的糧食含水量的等級標準入庫，而以高于規定的水分等級標準入庫，從而獲得超儲補貼，致使企業非合理損失損耗增加)，等等。僅長春地區6年來通過“讓水提”等手段收購糧食，造成虧庫約7.4億元。
部分糧食企業存在利用糧改政策套取資金的傾向。如磐石、吉昌、三棚等市的企業，為把462萬公斤糧食納入賬外，虛做銷售業務，對應科目直接體現為經營費用沒有原始憑證。全省目前發現有5個縣市、19戶企業存在此類問題，涉及糧食數量1677萬公斤。
同樣，政府為保證農民增收，每年收購期間都給糧食企業下達收購任務，制定收購時間；糧食企業為獲得超儲補貼，也愿意多收糧，特別是在保護價低于市場收購價的情況下，企業為多收糧，普遍采取“讓水提”等收購做法，使烘干后的糧食減量較多。
曾在東北糧食企業進行調研的國務院發展研究中心農村部副主任謝楊分析說，客觀來看，吉林、黑龍江的庫存擠壓水分就較高，因水分降低造成的虧空，這筆賬難以計算得很清楚。
比如玉米，收獲期含水量25%，但有的地方按18%儲存，最后又按12%的水分(2001年國家新的儲糧標準出臺，國家規定儲存時自然蒸發水分降低至12%)出庫，延續了很多年，吉林、黑龍江還寬限到14%執行，到現在這仍是一筆糊涂賬。
謝楊認為，關鍵的問題更在于農發行的錢通常是央行再貸款，等于老百姓的儲蓄存款；這意味著糧食庫存虧空的負擔要全社會來負擔，這比糧食問題本身蘊涵的風險更大。
農發行難辭其咎
一份吉林省農發行內部的文件顯示，糧食庫存虧空，農發行自身在信貸監管上存在重要問題。
其一，在信貸監管上，執行上級文件精神和政策不力。這次庫存檢查反映出的擠占挪用糧食銷售回籠貸款問題，有相當一部分是通過糧食局(收儲公司)賬戶直接支付的，各行對糧食局(收儲公司)賬戶沒有認真監管；另外，盡管上級行三令五申，但各行仍存在糧食出庫銀行不及時登記臺賬的問題。
其二，定期查庫制度執行不到位。有的信貸員沒有定期查庫，有的查庫記錄與實際庫存情況不符；有的查了庫，但沒有核對企業貨位，企業糧食已出庫一兩個月，仍沒有銷記倉單和登記臺賬，造成賬實不符。
其三，從庫存檢查情況看，各行發現問題雖然報告了當地政府，也向糧食部門提出意見，但態度不夠堅決，虧庫擠占挪用收購資金問題仍不斷發生，使上級行失去解決問題的有利時機。
農發行有關《糧食購銷管理辦法》中，對糧食購銷貸款的管理原則是“錢隨糧走，購銷貸還，全程監管，封閉運行”。農發行一位部門負責人告訴記者，農發行對糧庫的監管有三個環節：收購報賬制——糧食收購價格多少，存到哪個倉庫，按“收一斤糧給一斤糧的錢”的有關政策發放后續貸款，核打碼單，庫貸掛鉤；銷售環節——要求出具出庫報告，明確銷售對象、出庫價格、數量，哪個倉出；查庫環節——信貸員要經常深入企業檢查庫存，監督出庫，要求定期查庫。這些都有嚴格的規章制度要求。
一位業內人士認為，僅靠人進行監督，管理彈性太大，手段比較軟弱。比如，糧食企業挪用農發行收購資金的現象很普遍，缺乏相應法律手段制裁，企業屢查屢犯。同時，國家《政策銀行法》對政策性銀行的法律地位也遲遲沒有明確。
趁糧改甩包袱 糧企遺留問題自我引爆
1998年糧改以來，為體現糧改成效，吉林省糧食企業歷年發生的糧食損耗都沒有在當期反映，迄今賬面虧損60億元，期間損失、損耗約35億元，均未進賬；此次全面核查是在糧食流通領域市場化改革全面推進的背景下進行的，糧食企業都想搭改革的“便車”甩掉歷史包袱
國務院發展研究中心農村部副主任謝楊認為，糧食系統目前存在的種種弊病，多是省、地(市)、縣、鄉等有關政府縱容而導致的。
他認為，如果僅從文件上看，農發行以及糧食系統的監管體制已經細到了每一個環節，很難再找出更多“漏洞”；關鍵問題是，到了下面，就執行不下去。
謝楊認為，地方政府縱容的客觀原因，是地方財政壓力太大。按照“屬地化”管理原則，糧食企業的虧空，要由當地財政“買單”。因此，挪用糧食收購專項貸款，除了腐敗等因素，更多的是體制弊端造成的。
幾方面監管不到位，背后隱含的無疑是政府在推卸責任。“政府在甩包袱。否則，當地政府、農發行、糧食系統為什么不加強監管？”他說。
都想搭改革的“便車”
謝楊的分析，在吉林省農發行的有關文件中也得到了證實。
有關數據反映，此次虧庫，是歷史積累問題的一次集中暴露。在虧庫的43.7億公斤糧食中，2000年及上一年度發生26.2億公斤，2001年發生4.4億公斤，2002年發生6.3億公斤，2003年發生6.3億公斤，2004年發生0.5億公斤。
這說明，2001年以前虧庫數量約占整個虧庫數量的70%。
農發行文件指出，1998年開始推行糧改以來，為體現改革的成效，實現減虧目標，吉林省糧食企業歷年發生的糧食損耗，都沒有在當期反映出來。迄今企業賬面虧損60億元，損失、損耗約35億元，均未進賬。
一位糧食專家指出，在以往進行的類似的庫存核查中，糧食企業都想方設法將一些歷史遺留問題掩蓋起來。但這一次，卻是企業“主動暴露問題”。
他指出，此次核查是在糧食流通領域市場化改革即將全面推進的情況下進行的。地方政府和主管部門、企業普遍認為，各種歷史積累問題如果這個時候還不“和盤托出”，勢必在改革后成為企業的“包袱”；眼下只有主動、充分暴露問題，才可能享受糧改政策。
一位糧食企業的職工私下評價：糧食企業對糧改政策存在美好的預期，都想搭改革的“便車”，借機甩掉“歷史包袱”。
體制之痛
糧食系統的體制之痛，多年來詬病之聲幾乎不絕于耳。
目前，中國的糧食儲備分為中央和地方的專項儲備以及商品周轉儲備兩種。這兩項儲備的貸款都由農發行核定。糧食儲備管理制度分為兩級：中央儲備為垂直管理，承擔國家糧食安全和一些宏觀調控任務；地方儲備由地方政府管理，通常地方政府委托糧食局行使管理職責。
中央和地方專項儲備的作用，一是確保地方糧食安全；二是當市場價格出現波動異常時，平抑糧價。專項儲備用于應付突發事件，不能隨意動用；商品周轉儲備則歸地方糧食企業管理和經營。
農業部農村經濟研究中心主任柯炳生教授表示，解決糧食體制弊端的關鍵，是將經營和儲備分開。目前只有中央直屬庫分開，入庫進行登記，出庫由發改委調控，這就沒有辦法作弊；而地方出庫、入庫都由自己披露，只有自己清楚是怎么回事。
柯炳生長期關注糧儲問題，前不久曾應中央政治局的邀請，專題分析中國農業發展形勢。
關于“賬實不符”的糧食到底是從哪個糧庫里流出來的，國務院發展研究中心的謝楊認為，發生虧空的往往是地方專項儲備。他們通常在商品周轉庫存和地方專項儲備兩個庫之間來回倒換糧食，多次套取銀行資金。
因此，“管理和經營分開、儲備和經營分開、儲備資金和經營資金分開、儲備和商品周轉庫存分開，這種做法實際上可以解決造假問題”。
“但是，說法已提了好多年，實際上很難操作。”謝說，在基層，若全部實現分開管理，需要重新配備一套人馬和資金，增加一筆支出，改革就得多支付一筆成本。
“用透明的數字調控糧食價格”
參與起草中央“一號文件”的程國強認為，糧食儲備更是一項制度建設，要防止可能出現的道德風險，就要充分考慮機制設計；對糧食現貨市場而言，國際經驗是制作糧食供需平衡表，不管節余在農民手里還是在糧庫或企業手里，都將用透明的數字來調控糧食價格
建立地方長官問責制
國務院發展研究中心研究員程國強稱，此次糧改，對國家糧食局的利益將有所觸動。今后，不僅是國有企業，民營企業等經營主體也將納入管理視野。
程曾參與起草了《中共中央國務院關于促進農民增加收入若干政策的意見》(中央“一號文件”)。
他指出，目前糧食局既當運動員，又當裁判員，糧食購銷、儲備都攪在一起，一手抓政策，一手抓市場，哪有利就往哪鉆，有的政府人員和糧庫甚至勾結在一起，很難監控。
“糧食局應只作為一個行政單位，這樣才能超脫一些。”他說。
據程國強介紹，從國際經驗看，倉庫的所有權和糧食的所有權是分開的。倉庫的所有者可以是社會上任何人，糧食則由中央政府或地方政府掌握；政府可以租用個人的倉庫存糧，委托他們代理，向他們支付一定的保管費；如果發生賬實不符，糧食的保管者要承擔刑事責任。這樣被欺詐的風險會小一些。
在他看來，管理好糧食儲備，不能簡單冀望于解決糧食局的行政管理體制問題。糧食儲備更是一項制度建設，要防止其中可能出現的道德風險，充分考慮機制設計。
程國強主張實行“庫糧分開”。
柯炳生認為，關于糧食系統的監管體制，從短期看，可采取“地方首長負責制”。尤其是縣、鄉一級糧食系統，如果發現造假問題，就立刻追究相關負責人的責任；從長期看，應加強國有糧食企業的市場化改造，國家只保障最基本的糧食安全儲備，其他則全部進行市場化運作。
他強調，糧食系統的監督機制應以內部監控為主，外部監控為輔。
糧儲數字應透明
《財經時報》在采訪中還了解到，目前全球多數國家都公開披露糧食儲備數目，但中國對這一數字仍然保密。
由此，很多專家一致認為，中國沒有必要繼續保密糧食儲備數字，應予公開并實行民主化監督。
程國強介紹，在糧食現貨市場，國際通常做法是制作糧食供需平衡表。比如美國農業部，通過對生產、消費、加工、出口等環節統計計算，如果計算后有庫存節余，不管節余是在農民手里還是在糧庫或企業，都將通過“透明的數字”來調控糧食價格。
按程國強的理解，生產者、經營者、消費者、加工商、流通商對糧食儲備數字都會有相應反應。如果數字降低，生產者會擴大生產，原來的價格會下降，流通商就會開始準備周轉庫存等。這樣，整個糧食市場會產生全面反應，并形成機制，自動對價格進行調節，從而不會因糧食結構矛盾而產生糧價波動。
目前，中國尚未建立糧食供需平衡表制度，糧食信息中心、農業部都在統計相關數據，但數據多為估算值，哪個單位也沒有形成一個權威的定期的信息發布機制，市場化的總服務體系機制還沒有建立起來。通常，發達經濟體的產銷平衡表的基礎，就是糧食市場化總服務體系。
有關專家進而指出，中國至今建立不起市場化的總服務體系機制，重要原因之一是“大家都不知道國內到底有多少糧食”。
