一、宏觀調控處在關鍵階段

     8月18日，國家統計局再次公布備受關注的監測宏觀調控實施效果的一個重要指標：月度固定資產投資。統計顯示，今年1-7月，我國城鎮50萬元以上項目累計完成固定資產投資超過2.7萬億元，同比增長31.1%。據國家信息中心一官員透露，中國7月份完成約5272億元的固定資產投資，較上年同期增長31.8%，高于6月份的22.7%。另據道瓊斯通訊社援引有關人士的話透露，31.8%的單月增幅也高于普遍預計的23.3%。

     分析家普遍認為，這些數據不大可能使政策制定者確信，目前放松控制的時機已到。

     就在該統計公布的前兩天，國家發展和改革委員會在京召開了一次全國各級發改委負責人參加的旨在統一思想的研討會。據知情人透露，發改委主任馬凱對當前針對宏觀調控比較集中的五大問題作了回答。這五個問題分別是：宏觀調控有沒有必要，是否及時，是不是用行政手段，是否一刀切，以及宏觀調控會不會影響今后的經濟發展速度。

     統一思想并不僅僅是對握有項目審批權的各級發改委的要求，更是對被專家認為是有“投資沖動”的各級地方政府的要求。

     國家信息中心發展部副主任徐宏源最近去了七八個地區考察，發現“地方要求加快發展的心情和愿望非常強烈，壓都壓不住”。“西部說，我們還慢呢，還冷呢，我們不快點增長怎么趕上東部！所以我們快一點是正常的。東部則說，我們這里基礎好，又沒有通貨膨脹，可以快一點。”徐宏源介紹說。

     8月4日和5日，《人民日報》頭版連續發表兩篇評論員文章：《實踐證明宏觀調控是及時正確有效的》和《宏觀調控的實質是樹立和落實科學發展觀》。后一篇文章在結尾處肯定了各地區各部門的積極實踐后，也希望“各級領導干部要在實踐中不斷深化對科學發展觀的認識，按照科學發展觀的要求進一步落實宏觀調控的各項措施，指導改革和發展的實踐，把各方面的積極性引導好、保護好、發揮好，促進經濟持續快速協調健康發展和社會全面進步”。

     緊接著，8月7日，溫家寶總理在成都主持召開廣西、重慶、四川、貴州、云南五省區市負責同志座談會，分析研究當前的宏觀經濟形勢。溫家寶在會上指出：目前宏觀調控還處在關鍵階段，取得的成效是初步的、階段性的，基礎還不鞏固，造成經濟運行中突出矛盾和問題的體制性、機制性弊端沒有消除。繼續堅定不移地貫徹中央的方針政策，就能鞏固宏觀調控的成果；如果稍有放松，就可能出現反復，功虧一簣。各級領導必須充分認識宏觀調控的艱巨性和復雜性，堅持不懈地做好各項工作。

     而在這之前一個多星期，中共中央總書記、國家主席胡錦濤在7月26日至29日考察上海。新華社發表消息：《胡錦濤考察上海，要求深刻認識經濟發展特點和規律》。

     隨后的8月2日，上海市委副書記、市長韓正主持召開了市政府常務會議，傳達學習胡錦濤總書記考察上海時的重要講話精神。《解放日報》寫道：“韓正強調，要把思想和行動統一到總書記講話精神上來，統一到中央對上海的工作要求上來，堅持貫徹落實中央宏觀調控措施……”

     在宏觀調控的關鍵階段，中國最高領導人一東一西督促貫徹中央的宏觀調控措施，正像溫總理所說，是因為造成經濟運行中突出矛盾和問題的“體制性、機制性弊端”還未消除，所以容易反復。

     二、鐵本事件的背后

     導致這輪經濟結構性失衡的體制性、機制性弊端到底是什么呢？

     專家普遍認為，這輪經濟過熱的表現，首先是投資膨脹，繼而引起信貸和土地占用失控，并導致煤電油運緊張，最后物價上漲。因此始作俑者是投資過快增長。

     “地方政府投資的高速增長可以說是這輪投資過熱的一個最重要的原因。”徐宏源說。

     雖然國家公開的統計數據中并沒有對地方政府的投資做專門統計，但從可以公開的統計數據中還是可以看出端倪。今年1-7月共2.7萬億元的固定資產投資中，地方項目投資近2.3億元，增速從1-2月份的高位64.9%一步一步降到現在的37.2%，而中央項目的增速是5.7%。盡管地方項目并不等同于地方政府投資項目，但兩者關系密切。其中最引人注目的就是地方政府主導的城市基礎建設，以及以民營企業出頭，但得到地方政府非理性推動的產業投資。后者最典型的例子就是鐵本事件。

     上周，江蘇鐵本鋼鐵有限公司的一位高層向媒體透露：“沒有政府的支持，戴國芳根本沒有能力來實施江(長江)邊項目。”

     據了解，鐵本鋼鐵廠的立項，開始只計劃在老廠擴建。后受常州市領導動員才到長江邊建新廠。新廠從籌劃到設計的6個月間，其立項規模經過反復調整，從年產200萬噸，到400萬噸，再到600萬噸，最后形成840萬噸，是原計劃的4倍多。

     常州市為什么要讓民營企業家到長江邊上這塊風水寶地把鋼廠建得大大超出自己的風險控制能力？據專家稱，這是地方政府之間GDP競爭的結果。向來以“蘇錫常”并稱中的常州，現在的GDP不僅落后蘇州和無錫，甚至也不及南通和徐州。而且，在新千年江蘇“三圈四市”的城市發展戰略中，未來建設的四個特大型城市中沒有常州。為了做大GDP，常州在其僅有的不足10公里的長江沿岸設立新北區，作為常州沿江開發的“主戰場”，要引進“產出比大、關聯度大、帶動性大的項目”，以便使2005年區內GDP達到180億元，財政收入33億元，固定投資累計完成430億元。

     鐵本正是在常州市政府的大力支持下，才在項目審批、土地供給以及銀行貸款中一路綠燈。

     而據知情人稱，鐵本事件所揭示的民營企業和地方政府的關系絕不是孤例。

     三、土地批租與“經營城市”

     除了在一定程度上，地方政府可以通過推動一些民營企業非理性擴張以增加地方GDP和財政收入以外，地方政府自己可以直接控制的拉動經濟快速增長的途徑就是，通過以土地批租為核心的“經營城市”，帶動固定資產投資的快速增長。

     這些年我們常常感嘆許多城市舊貌換新顏，更感嘆它們舊貌換新顏的速度。但關鍵的問題是，錢從哪里來？按照現在的財稅體制，很多地方政府其實只是吃飯財政，很難有巨額資金投入城市基礎設施的建設。而且，《預算法》又規定，地方政府不允許發國債。

     “地方政府要加快發展的話，回旋余地其實很小，只有開發土地。”徐宏源說，“因為引進內資外資，還得看人家來不來，而他們惟一能控制的財源和資源就是土地。”

     據《人民日報》報道，有關部門統計，近三年全國土地出讓金收入累計達9100多億元。一些市、縣、區的土地出讓金收入已經占到財政收入的一半，有的作為預算外收入甚至超過同級同期的財政收入。

     這也就是說，過去3年全國土地出讓金收入接近過去5年的國債總額。1998-2003年，為實施積極財政政策共發行了國債9300億元。而且更重要的是，據專家介紹，這9100多億元的巨額土地收益基本上都作為地方政府的小金庫在體制外循環，也為遍地開花的形象工程和政績工程提供了資金。

     建設部副部長仇保興在5月的一次新聞發布會上說，形象工程和政績工程大約分布在660個城市和2萬多個鎮。“根據我們現在初步掌握的情況，大概有1/5的城市有這類問題，而且有一些城市是非常嚴重的。”仇保興說。

     國土資源部于2002年7月1日開始實施《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(即第11號令)。本來是為了解決土地交易腐敗行為，形成公開、公平、公正的土地使用制度，但是，恰恰是這個以改革姿態出現的11號令現在遭到各方的質疑。

     “土地不能成為一個市場。”國家信息中心的徐宏源說，“招標、拍賣、公開掛牌，只會把土地價格不斷推高。”

     地產商任志強也在多個場合“彈劾”11號令。他認為，11號令給了地方政府明確的授權，將土地作為地方政府可以“合法”經營的商品，在市場中通過行政壟斷經營的方式牟取暴利，以獲得土地再開發和城市建設財力，并且在土地成為壟斷經營的商品之后可以用土地儲備的名義和土地招拍掛的預期收益作為抵押而向銀行大量借債。

     “在中國，地方政府不可能因為經營不善而破產。11號令更是為地方政府進行土地儲備上了特殊的政策保險。”任志強說。

     當11號令以法規的形式肯定了“經營城市”———賣地修路，以及以土地做抵押獲取銀行貸款后再開發———的理念的時候，地方政府的行政性投資沖動得以決口釋放，盡管11號令出臺后僅3個月，中央就確定了“實行最嚴格的耕地保護制度，保護國家糧食安全”。

     根據國土資源部公布的《2003年中國國土資源公告》顯示，2003年共批準建設用地41.35萬公頃，其中耕地19.07萬公頃，分別較上年增長125.3%和86.4%，分別比前五年高出24.55萬公頃和9.93萬公頃。

     國土資源部認為2003年全國建設用地需求明顯加大，批準建設用地和占用耕地均大幅增長的原因之一是固定資產投資增長拉動用地需求。

     據新華社報道，由國土資源部、國家發改委、監察部、建設部和審計署等國務院部門組成的9個聯合檢查驗收組今年6月份結束了對全國土地市場治理整頓的階段性檢查驗收。驗收結果顯示，通過一年多的清理整頓，全國6000多個開發區中七成多被撤銷，核減用地逾六成。

     當然，圈地如果沒有銀行貸款的支持，也不會出現如此大規模的投資膨脹。

     央行的月度統計表明，從2002年5月到2004年4月底兩年時間里，人民幣貸款總共增加了5.22萬億元，增長了44.5%。而從建國初期一直到2004年4月底，這50多年里我們總共貸款16.9萬億元。也就是說，這兩年的貸款總額接近前50多年貸款總額的一半。

     “這么多貨幣吐出去以后，全國就變成了一個大工地，由信貸支持的各類政府項目全部起來了。”徐宏源說。

     正是由于有地方政府在此輪投資過熱中扮演了最重要的角色，于是，作為沒有辦法的辦法，行政手段強硬登臺：土地“不批一塊新的用地”，銀行貸款實行額度控制。

     四、踏進改革深水區

     如何才能從體制上規范政府投資，使中國走出每一輪投資過熱都是行政性主導的怪圈？

     7月25日正式頒布實施的《國務院關于投資體制改革的決定》在前進的道路上邁出了第一步。

     這個規定選擇在宏觀調控最關鍵的階段出臺，被很多觀察家認為是對投資領域進行管理的一個規范。中央之所以在這個時候作出這樣的決策，是因為政府有能力駕馭現在和今后的經濟發展形勢。其目的在于綜合運用經濟的、法律的和必要的行政手段，調控全社會的行政手段，調控全社會的投資活動，保持合理投資規模，優化投資結構，提高投資效益。

     一位參與方案討論的學者說：“這個方案把政府投資管理體制也擺在一個比較高的位置上，專門討論了政府投資管理體制。今后還要出臺一個《政府投資管理條例》，這個條例正在擬定之中。”

     國務院發展研究中心技術經濟研究部部長郭勵弘認為，下一步的改革應著重解決投融資領域的兩個根本問題，即政府投資的約束機制和民營企業的融資問題。“如果不建立責任制，只改審批制，領導不承擔投資決策失敗責任的狀況仍不會改變；只要權力與責任脫節，劣質而無人負責的‘首長工程’就還會出現。”郭勵弘說。

     這次投資過熱的問題雖然是從經濟運行層面上反映出來的，但專家認為，深層次的原因是體制改革不徹底。

     很多專家把政績工程的層出不窮歸結為“政績考核制度”。

     “在現行的干部任免和考核制度中，財政行為短期化的情況根本未納入對干部考核的范圍之內，”浙江財經學院財政與公共管理學院副院長沈玉平說，“這就會促使地方領導的行為短期化，就會有意無意地過度、片面追求地方經濟增長率，大搞形象工程建設，而不是以追求地區經濟的持續增長和社會的持續發展為己任，于是實施過度擴張的財政支出成為普遍行為。當一屆政府、一任領導期滿后，后任領導在同樣的干部考核制度的驅動下也會如法炮制，他們可以把上屆政府和前任領導留下的財政債務和爛尾工程撂在一邊，重新實施他們的擴張性財政政策。”

     現行的財稅體制的進一步改革也被人關注。

     1994年的分稅制改變了過去中央政府和地方政府之間“分灶吃飯”的財政制度，明確了中央和地方收入的分權，并有效提高了中央政府的稅收收入，加強了中央財政宏觀調控能力。

     但是，那次改革劃分清楚了財權，但事權的劃分卻相當模糊。因此，中國的財政體制改革也就一直停留在這樣一種矛盾的狀態：財政收入分開了，但財政支出和相應的政府分權卻模糊不清、責權不明。

     面對大面積的“吃飯財政”，要承擔那么多公共服務職責的地方政府就不得不高度依賴預算外資金和體制外收入。根據華盛頓大學的中國財稅問題專家黃佩華教授估計，中國現在預算外資金可能占到GDP的20%，其中2/3歸屬地方政府。

     據參加了前文所述的發改委系統會議的人透露，發改委官員也在會上說：財稅體制不改革，地方政府盲目投資的問題不可能得到解決。

     體制上的原因還不僅僅只是干部任用、政績考核和財稅體制。

     “可以說我們20多年的改革現在踏進了深水區。”徐宏源說。他認為，現在深層次的問題主要體現在三個方面，第一就是要處理好政府與市場的關系，建立廉潔高效的服務型政府，按照“大市場、小政府”的思路盡快建立完善的市場經濟體制；第二，在資源配置方面，要加快投資體制、金融體制、財稅體制改革，發揮市場在資源配置方面的基礎性作用；第三，加快國有企業改革，要在一批關鍵性的行業加緊推出一系列行之有效的辦法和措施。

     可以說，現在涉及金融、財稅、投融資、國企、政府等領域的改革已是環環相扣，每一個領域的改革都有賴于整體的改革，是一個“系統工程”。

     “改革：我們正在過大關。”經濟學家吳敬璉多年前的話依舊沒有過時。