一、我國農業保護的現狀及問題

　　自新中國成立至開始改革開放的30年間，由于脆弱的工業體系所支撐的國民經濟急需得到發展，因此一直實施著以“暫時”犧牲農業為代價的“工業傾斜”戰略，同時附帶著“待工業發展后再‘反哺’農業”的期待和允諾。這個時期，農業是凈流出產業而工業是凈流入產業，從經濟角度談不上對農業的保護。1979年以后，對農業基礎地位的重新定位以及中央旨在穩定農業生產的一系列措施，使得嚴重扭曲的工農產品比價關系多少得到了一些矯正，農業生產也以1984年糧食總產量創歷史新高為標志而躍上一個新的臺階。但以后對農業形勢的盲目樂觀導致國家對農業投入的銳減，從而使得城鄉居民平均收入水平的差距逐漸拉大，嚴重打擊了農民的生產積極性，農業生產重新陷入了波動和徘徊的境地。至1993年第四季度，由南方水稻嚴重歉收而引發一輪嚴重的農產品及副食品價格的輪番上漲，對當時本已十分嚴峻的通貨膨脹形勢起到推波助瀾的作用，這才真正觸動政府對農業基礎地位的再認識。之后，1994年和1996年兩次對農產品實行大幅度的提價，從而出現1995年和1996年連續兩年農產品的大幅度增產。

　　農業豐收以后出現了一個很自然的問題，就是糧食價格大幅度的回落。1996年秋收后，國家多次要求各地制定和實施糧食保護價，但收效甚微。針對這一情況，1997年的夏糧收購，國務院出臺新的政策：對國有糧食部門敞開收購、正常銷售后的超儲糧，國家補貼倉儲費用和利息；所需資金從中央和地方共同建立的糧食風險基金中支付。這一政策終于有了成效，當年市場糧價出現了大幅度的回升。

　　至此，可以說我國農業保護終于正式啟動且已初見成效。但是，我國的農業保護僅僅處于開始階段，無論是政策體系還是組織實施都還存在著諸多問題。自那以來，我國農業保護的政策除最近國務院宣布五年內逐步取消農業稅這一條外，本質上沒有什么大的動作。這些問題如不能得到及時的解決，農業保護的效力就會大打折扣，現行農業保護措施也難以持久。

　　1．農業保護缺乏穩定的制度和法律保障。20世紀80年代農產品收購價和1994年、1996年糧食定購價的提高，可以看作是我國農業保護的雛型和發端，而1997年對糧食落實保護政策則可視為我國農業保護的正式啟動。然而，無論是提高農產品的收購價（或定購價），還是保護價的實施，都留下了其政策的臨時性和階段性的明顯痕跡，即農產品收購價的提高是由于農業處于國民經濟運行中的谷底，糧食保護價的實施則起源于糧食收購價格近乎等于甚至低于其生產成本。農業保護至今仍沒有長期和穩定的保障，農民從沒有法律基礎的臨時性政策里無法產生有保障的農業收入這一心理預期。從長期的觀點看，這樣的農業保護是很難收到成效的。

　　2.實施農業保護的方法過于簡單化。我國迄今為止的農業保護，主要局限于對農產品的價格支持，而由于我國財力不足，即使是對農產品的價格支持也明顯力不從心，效果難盡人意。另外，我國已經加入世界貿易組織，從其貿易規則來看，對農產品實施價格支持是受到嚴格限制的。因此，僅僅實施農產品價格支持的農業保護，不是完整和合理的政策選擇。

　　3.缺乏合理的農業保護的政策載體。我國的農業保護在組織落實方面，是以國有糧食部門為政策載體的，即國家農業保護的政策由糧食部門督促具體實施。這里存在著一個與市場經濟原則嚴重相悖的問題：經過改革后的我國糧食部門，已經成為盈利為目標的商業企業單位，它是農產品市場的參與者；農業保護由糧食部門具體實施，又使得它扮演著糧食市場管理者的角色。這使糧食部門處于非常滑稽的地位：作為以盈利為目標的市場參與者，它由于各種政策性行為而造成巨額虧損（表現為對財政的巨額掛帳），因而是市場競爭中的失敗者；作為國家政策的執行者，它又由于盈利目標的壓力而無法或者是無意全力地執行國家政策。事實上，1996年秋收農產品保護價政策之所以基本沒有執行，1997年大部分地區的農產品保護價之所以難以到位，皆因糧食部門執行政策不力使然。

　　4.中央與地方及地方之間利益上的不平衡。如在1997年實施糧食保護價的政策時，國務院規定，對國有糧食部門按保護價敞開收購的超儲糧，其所需的資金從中央和地方共同建立的糧食風險基金中支付。這樣就產生了兩種利益沖突：一是中央與地方在利益上的沖突。實施農業保護是中央宏觀經濟的需要，但對超過市場價的糧食保護價，地方也得拿出資金，對此，地方沒有積極性是非常自然的；二是地方之間在利益上的沖突。在執行糧食保護價時增加地方財政的負擔，產量越多、對國家貢獻糧食越多的省份，地方財政因此而增加的負擔也越大，這對于農業大省、大縣是極不公平的。同時，各地發展農業的積極性必然受到壓制，這無疑于鼓勵地方重工輕農，從而對國家發展農業這一宏觀政策目標的落實也會產生極為不利的影響。

　　二、可資借鑒的國際經驗

　　美國是個資本和技術大國，但美國對農業這一傳統產業仍然極為重視，并對其農業進行了世界上最完善的保護。借鑒美國農業保護的方式方法，對于我國實施完整的農業保護應該是有極大參考價值的。

　　美國的農業保護始于20世紀20年代末期，1929年的農業銷售法是其起點的標志。以后經過逐步修訂和完善，現已形成一套完整的農業保護政策體系。美國現行的農業保護政策體系大致上可分為兩類：一類是農業生產保護政策，另一類是農業貿易保護政策。

　　（一）農業生產保護政策體系

　　美國農業生產保護政策的作用對象是廣大的農業生產者，因此其作用范圍是農業生產領域。其根本目的就是要使農業生產能夠擺脫因農業的弱質性和風險性對其基本利益所造成的威脅，保證農業生產者能夠獲得社會平均利潤率，從而保護農業生產者的積極性。其內容主要包括如下幾個方面：

　　1．農業信貸優惠。主要形式是所謂的“無追索權貸款”，即參與該項計劃的農場主獲得的由農業部農產品信貸公司（CCC）提供的一種擔保貸款。其基本作法是，為保證農業生產的基本收入水平，政府事先制定出每單位農產品的支持價格，在農產品收獲后的任何時間，生產者可將農產品按支持價格抵押給農產品信貸公司而取得該項貸款。之后，如果市場價格不能達到支持價格水平，信貸公司無權索回貸款，而當市場價格高于支持價格時，農場主可自己在市場上出售農產品，然后再償還該貸款的本息。一般來說，政府制定的支持價格等于或略高于農產品的生產成本，且貸款利率遠低于商業貸款利率，所以農業生產者可從此項計劃中以較低的成本（貸款利率）得到獲取高收益（市場價格高于支持價格）的機會。

　　2.目標價格補貼。這項措施自1970年實施，具體內容是：政府事先確定某些農產品高于支持價格（即貸款利率）的目標價格，以此作為計算差價補貼的基礎，在農產品收獲后，如果農業生產者以低于目標價格的價格水平出售農產品，則可獲得政府的差額補貼，其數額等于目標價格與市場價格或政府支持價格（貸款率）這兩種差額中的較高者。這種直接收入補貼措施填補了市場價格與目標價格之間的差額，從而保證了生產者的最低收入水平，此時的目標價格也就成為農產品的最低保護價。

　　3.儲存或緩沖庫存計劃。這是自1977年起實行的一種鼓勵農民自己儲存農產品的政策，其基本內容是，政府付給農民一定的儲存費用，由農民儲存其產品，并對谷物等農產品預先規定“釋放價格”和“號令價格”，當農產品低于“釋放價格”時，農民不能隨便出售，當市場價格高于“釋放價格”而低于“號令價格”時，政府不再支付儲存費用，而當市場價格高于號令價格時，農民就必須在一定時間內出售其農產品，并歸還無追索權貸款。這一計劃有三個方面的效果：（1）儲存費用的支付使農民獲利，并保護了農民利益。（2）起到緩解政府庫存壓力的作用。（3）起到調節市場農產品供求關系、平抑市場物價的作用。

　　4.生產控制。采用多種諸如面積控制及休耕補貼等辦法，使其國內農產品供給保持一定水平，以減少政府的農業預算開支及保持國內農產品的較高價格，從而達到保護農民利益的目標。

　　5.農業保險。農業保險是美國實施農業保護的一項非常重要的手段和方式。為減輕自然災害給農民可能造成的風險損失，美國政府對從事農業保險的機構提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低的保費率普遍參加農業保險。1990年修訂后的農業法規定，凡參加聯邦農作物保險的農作物，在遇災害時可根據農業保險的有關規定獲得較高的賠付，即使沒有參加保險的農作物，如遇災害時，也可獲得按規定產量40％的賠償。

　　（二）農業貿易保護政策體系

　　美國農業貿易保護政策的內容非常豐富，主要有以下幾個方面：

　　1.出口加強計劃。出口加強計劃是指美國政府為鼓勵農產品出口，制定的一系列旨在擴大出口的政策措施，包括三個方面：（1）出口農產品價格補貼。即通過給農產品進行價格補貼，達到降低美國出口農產品的價格并進而加強美國農產品出口商在國際農產品市場上與那些受其他國家或國家聯盟補貼的農產品進行競爭的能力。（2）擴大出口需求計劃。即美國農業部通過采取廣告宣傳、信息服務、貿易服務以及技術援助等價格手段，開發國際農產品市場，增加其他國家對美國農產品需求的一項持久的促銷計劃。（3）增加出口機會計劃。主要是指美國政府通過為美國的出口商提供信貸擔保，而增加美國農產品銷售機會的計劃。美國出口商在進行農產品國際銷售時，往往需要對進口國的進口商提供商業信貸，以促進美國農產品的出口規模。但是這種商業信貸由于各種原因存在著較大的風險，因此出口商在提供這種商業信貸時需要有人為其提供擔保。為了增加美國農產品的出口機會，美國政府特別為該種信貸提供其信貸總額98％的擔保。

　　2.貿易控制計劃。為使美國國內農產品不受外國競爭者的沖擊，政府利用世貿組織的相關進口限制免除條款，對農產品的進口數量制定進口限額，對進口總量進行限制，控制外國農產品的進入，從而達到保護國內農產品市場對國內農產品強力需求的目的。

　　3.食品援助計劃。出于政治和整體經濟戰略的目的，美國長期以來對發展中國家提供各種不同性質的經濟援助，其中食品援助是其經濟援助的一個主要內容。由于美國的經濟援助總是帶有各種附帶條件的，所以這種援助在很大程度上仍然是“有償”的。既然提供經濟援助是必要的，那么提供食品援助就是一種最合理的選擇：一方面大多數發展中國家普遍面臨著食品短缺的困境，食品援助極受歡迎；另一方面美國農產品剩余的矛盾也得到了極大的緩解，客觀上又起到了保護農業的極佳效果，真可謂一箭雙雕。

　　三、對我國農業保護的政策建議

　　1．對農業保護立法。這是使我國農業保護走向正常軌道的關鍵環節。對農業實施保護，其收益不在于實施農業保護的當年，而在于取得其滯后效應。這一特點往往使人們在連續豐產之后產生對農業問題的麻痹認識，從而產生對農業保護必要性的懷疑。而一旦農業保護開始削弱，其后遺癥往往要等一年甚至幾年后才會顯現，在那個時候再重新實施農業保護，則必須等一年甚至幾年后才會產生效果，這樣必然會造成農業發展過程的人為震蕩。因此，如果農業保護措施不是連續的，那么從農業保護這一措施中的收益也必然不是連續的，同時農業保護的效率也必然會因農民對農業保護政策產生信任危機而大打折扣。要使農業保護政策保持必要的連續性，就必須有法律上的保證。

　　2.改造農業保護的政策載體。在目前體制下，我國的糧食部門作為農業保護的政策載體顯然是不適宜的，這一政策載體的改造可參考農業銀行的作法進行。農業銀行在向商業化轉軌過程中，為了剝離市場行為和政策行為，把原來的農業銀行一分為二，在原農業銀行之外成立了農業發展銀行，農業發展銀行的主要任務就是充分發揮政策性金融的支持功能。糧食部門可進行類似的改造，即將農業保護的政策職能從現在的糧食部門中分離出來，成立專門的政策性農產品收購部門，具體執行國家對農產品的保護價政策。這樣，一方面可以順利地將龐大的糧食機構真正地徹底推向市場，另一方面又可使國家的農業保護政策得以順利和堅決的貫徹執行。這種改革只是糧食部門的一種分化，而不是另起爐灶，不致因新機構的設立而增加國家更多的負擔。目前糧食部門將經營部門和國庫部門進行了分離，但因為這種分離不徹底，所以仍然無法實現我們所謂的政策載體的職能。

　　3.實行農業保護形式的多樣化。農業保護的實質就是政策對農業的傾斜，就是以國家意志的形式參與和干預市場運轉，進行部分經濟資源的非市場化配置。因此，只要農業在其發展過程中能超越于市場規則而獲得政策優惠，都可視為對農業實施了保護。

　　4.建立中央與地方及地方之間在實施農業保護政策過程中的利益平衡機制。對農業的保護就意味著超越于市場機制之外的、產業之間利益的強制性再分配，對此中央和地方的目標顯然是有差異的。為此，必須建立一種能夠合理解決中央與地方以及地方與地方之間在實施農業保護政策時的利益平衡機制。在中央還沒有充足的財力單方面解決實施農業保護政策所需的資金時，動員地方財力共同達到這一政策目標是可行的。正確處理地方之間的公平負擔是建立這種利益平衡機制的關鍵。筆者認為，在目前情況下，可以設立一種統一的全國性糧食風險基金，其出資比例或出資額度不是按各地方的糧食總產量的多少確定，而是按照各地國民生產總值的多少確定。這樣就能夠保證農業大省有一個合理的、可接受的負擔水平，也能使那些工業大省對農業保護這一符合國家宏觀經濟需要的政策的有效實施作出應有的貢獻。

　　5.真正減輕農民的不合理負擔。農民之所以有不合理負擔，本質原因是社會對農民地位的不合理定位，也就是說，農民在市場經濟條件下，還沒有真正取得商品經營者的公平地位。實施農業保護政策，實質是保護農民利益，調動農民發展農業生產的積極性。鑒于當前我國農民負擔過重的實際情況，只有切實減輕農民負擔，農業保護政策才能真正收到實效。