在糧食儲(chǔ)備層次上，理論界有兩種截然對(duì)立的觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于我國(guó)地域廣闊，情況復(fù)雜，人口眾多，盡管從全局上看糧食供求較為平衡，但局部地區(qū)糧食豐歉不均的現(xiàn)象總難避免，從而有可能發(fā)生地區(qū)性供求矛盾，所以全面穩(wěn)定糧食供求關(guān)系單靠國(guó)家糧食專(zhuān)項(xiàng)儲(chǔ)備是難以做到的，這就要建立起區(qū)域性的地方糧食儲(chǔ)備體系，以彌補(bǔ)國(guó)家專(zhuān)儲(chǔ)糧的不足。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下將逐漸成為一個(gè)自由流通的統(tǒng)一體，目前層層建立儲(chǔ)備的做法既有礙于國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的統(tǒng)一性，也不利于糧食的區(qū)際自由流通，甚至?xí)糁聘鞯刭Y源優(yōu)勢(shì)、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮而使糧食問(wèn)題成為部分地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制約因素。因此，從糧食儲(chǔ)備調(diào)節(jié)市場(chǎng)供求的權(quán)威性和有效性來(lái)看，糧食儲(chǔ)備應(yīng)由中央政府直接掌握，而不需要建立地方政府的糧食儲(chǔ)備。這兩種觀點(diǎn)都有一定道理而又失之偏頗。目前理論界較流行的觀點(diǎn)是：國(guó)家糧食儲(chǔ)備應(yīng)以中央儲(chǔ)備為主，省級(jí)儲(chǔ)備為輔，但要改變糧食儲(chǔ)備層次較多的狀況，逐步取消市、縣兩級(jí)地方儲(chǔ)備；而從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中央和省兩級(jí)儲(chǔ)備、兩級(jí)調(diào)控則最終也要逐步走向一級(jí)儲(chǔ)備、統(tǒng)一調(diào)控，集中儲(chǔ)備糧調(diào)控權(quán)。

     (七)改善儲(chǔ)備糧的品種結(jié)構(gòu)

     從穩(wěn)定糧價(jià)和提高儲(chǔ)備糧的經(jīng)濟(jì)效益的角度來(lái)看，需要解決儲(chǔ)備糧品質(zhì)和結(jié)構(gòu)的問(wèn)題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織秘書(shū)處推薦的指標(biāo)，按不同谷物估算，各品種儲(chǔ)備量應(yīng)達(dá)到年平均消費(fèi)量的比率為：小麥25％—26％、大米14％—15％、粗糧15％，即小麥、大米、粗糧的儲(chǔ)備量分別占總儲(chǔ)備量的比例應(yīng)約為46％、27％、27％。這是就全國(guó)范圍而言的，對(duì)于不同的地區(qū)，這個(gè)比例應(yīng)該有所不同，比如長(zhǎng)江以北地區(qū)應(yīng)適當(dāng)多儲(chǔ)存小麥和玉米，而長(zhǎng)江以南地區(qū)則應(yīng)多儲(chǔ)存稻谷和小麥。另外，要重點(diǎn)儲(chǔ)存優(yōu)質(zhì)品種，特別是稻谷，要改變以往南方以儲(chǔ)存早秈稻為主的做法，而儲(chǔ)存符合口糧消費(fèi)要求的優(yōu)質(zhì)稻品種。

     (八)合理確定糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)

     糧食儲(chǔ)備政策目標(biāo)，既是糧食儲(chǔ)備政策的核心，同時(shí)也是制訂糧食儲(chǔ)備各項(xiàng)相關(guān)政策的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。合理確定糧食儲(chǔ)備的政策目標(biāo)，對(duì)于充分發(fā)揮糧食儲(chǔ)備的作用，提高糧食儲(chǔ)備的運(yùn)行效率和效益，具有理論和現(xiàn)實(shí)意義。有的學(xué)者認(rèn)為，健全中國(guó)糧食儲(chǔ)備，應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國(guó)糧食生產(chǎn)和流通的實(shí)際情況，將糧食儲(chǔ)備的政策目標(biāo)重點(diǎn)定位在保障市場(chǎng)糧價(jià)的相對(duì)穩(wěn)定，同時(shí)兼顧糧食儲(chǔ)備的經(jīng)濟(jì)效益。也有的學(xué)者認(rèn)為，從我國(guó)的國(guó)情和糧情來(lái)看，在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)應(yīng)以糧食安全和穩(wěn)定農(nóng)民收入、穩(wěn)定市場(chǎng)糧價(jià)并重。而多數(shù)學(xué)者則認(rèn)為，在糧食儲(chǔ)備的多重目標(biāo)中，糧食安全供給是主導(dǎo)目標(biāo)，而價(jià)格、收入、效益目標(biāo)則是衍生目標(biāo)；政府建立糧食儲(chǔ)備的目標(biāo)首先是以豐補(bǔ)歉、確保歉收年份糧食供應(yīng)的安全，而價(jià)格目標(biāo)和收入目標(biāo)應(yīng)當(dāng)讓位于相應(yīng)的價(jià)格政策、市場(chǎng)政策和收入支持政策。

     (九)建立新型的糧食儲(chǔ)備組織系統(tǒng)的營(yíng)運(yùn)機(jī)制

     糧食儲(chǔ)備管理組織應(yīng)當(dāng)是從中央到地方的垂直組織，即地方儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)屬于中央儲(chǔ)備機(jī)關(guān)，而不是隸屬于同級(jí)地方政府，而且地方儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)也不是在所有地方設(shè)立，而是應(yīng)考慮逐步按市場(chǎng)區(qū)域來(lái)設(shè)置。在決策與執(zhí)行程序上，由中央儲(chǔ)備管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)規(guī)模決策、財(cái)政預(yù)算和吞吐決策，地方儲(chǔ)備機(jī)關(guān)則負(fù)責(zé)執(zhí)行中央機(jī)關(guān)的計(jì)劃和指令，并監(jiān)督儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)企業(yè)對(duì)儲(chǔ)備糧的管理、吞吐計(jì)劃的執(zhí)行情況。

     (十)實(shí)行內(nèi)外貿(mào)一體化，使糧食儲(chǔ)備的輪換銷(xiāo)售和補(bǔ)庫(kù)與進(jìn)出口有機(jī)結(jié)合起來(lái)

     糧食進(jìn)出口業(yè)務(wù)應(yīng)從外貿(mào)部門(mén)分離出來(lái)，與糧食儲(chǔ)備一起劃歸國(guó)家計(jì)委統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)內(nèi)外貿(mào)的統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合。今后，糧食的進(jìn)出口要與國(guó)家儲(chǔ)備糧的吞吐調(diào)節(jié)緊密掛起鉤來(lái)，具體說(shuō)，當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)較高時(shí)，可以增加國(guó)家儲(chǔ)備糧收購(gòu)，增加部分用于出口，以實(shí)現(xiàn)增值；當(dāng)國(guó)際市場(chǎng)糧價(jià)較低時(shí)，多進(jìn)口一些國(guó)內(nèi)需要的優(yōu)質(zhì)糧食品種充實(shí)儲(chǔ)備，以優(yōu)化中央儲(chǔ)備糧食的品種、品質(zhì)結(jié)構(gòu)和降低庫(kù)存成本，以提高儲(chǔ)備糧的經(jīng)濟(jì)效益。

     (十一)儲(chǔ)備糧要以合理價(jià)格適時(shí)吞吐

     完善國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度，應(yīng)適當(dāng)?shù)卮_定儲(chǔ)備糧吞吐價(jià)格，抓住時(shí)機(jī)，靈活掌握。市場(chǎng)價(jià)如果在保護(hù)價(jià)以上，國(guó)家儲(chǔ)備不收購(gòu)糧食，或者以市場(chǎng)價(jià)格定量收購(gòu)，市場(chǎng)價(jià)如低于保護(hù)價(jià)，國(guó)家儲(chǔ)備則應(yīng)按保護(hù)價(jià)敞開(kāi)收購(gòu)，這樣才能真正起到對(duì)糧食的保護(hù)作用。糧食的拋售也要根據(jù)各個(gè)時(shí)期不同的市場(chǎng)情況，制訂拋售價(jià)，在市場(chǎng)價(jià)格低于拋售價(jià)的情況下，國(guó)家儲(chǔ)備糧不出庫(kù)銷(xiāo)售，如因庫(kù)存調(diào)整確需出售時(shí)，應(yīng)按市場(chǎng)價(jià)格限量出售。如果市場(chǎng)價(jià)格上漲，則可適當(dāng)增加銷(xiāo)售，在市場(chǎng)糧價(jià)達(dá)到拋售價(jià)時(shí)，則應(yīng)自動(dòng)大量拋售。國(guó)家儲(chǔ)備糧的拋售一定要改變過(guò)去的低價(jià)狀況，拋售價(jià)格一般應(yīng)當(dāng)定在比正常市場(chǎng)價(jià)略高的水平上。這樣，糧食價(jià)格的上漲才不會(huì)突破一定的界限(拋售價(jià))，才能防止糧價(jià)的暴漲，并維持正常的儲(chǔ)備糧庫(kù)存，保證推陳儲(chǔ)新。

     (十二)建立靈活的國(guó)家儲(chǔ)備糧輪換經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制，提高輪換經(jīng)濟(jì)效益

     要改變現(xiàn)行輪換審批辦法，儲(chǔ)備糧的年度輪換，由各承儲(chǔ)庫(kù)點(diǎn)按照總儲(chǔ)存量20％一30％的比例，根據(jù)市場(chǎng)行情，按照價(jià)格隨行就市的原則，擇機(jī)進(jìn)行輪換。按照超支不補(bǔ)、節(jié)約歸己使用的原則，輪換費(fèi)用由總公司對(duì)分公司包干，分公司對(duì)各承儲(chǔ)企業(yè)進(jìn)行包干，以充分調(diào)動(dòng)企業(yè)搞好輪換經(jīng)營(yíng)的積極性。在輪換經(jīng)營(yíng)具體操作上，由企業(yè)根據(jù)市場(chǎng)情況，可以采取先輪入后輪出、先輪出后輪入和輪出、輪入同步等靈活方式來(lái)進(jìn)行，大的經(jīng)營(yíng)輪換活動(dòng)，可以在分公司統(tǒng)一指導(dǎo)下進(jìn)行。建立國(guó)家儲(chǔ)備糧輪換基金，以保證國(guó)家儲(chǔ)備糧帳實(shí)相符、品質(zhì)完好，促進(jìn)企業(yè)適時(shí)開(kāi)展輪換經(jīng)營(yíng)，控制輪換經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。

     (十三)改善倉(cāng)儲(chǔ)能力

     儲(chǔ)備糧能否發(fā)揮作用的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，就是倉(cāng)儲(chǔ)能力問(wèn)題。從總體上看，我國(guó)目前的倉(cāng)儲(chǔ)能力是比較弱的，一方面表現(xiàn)為總體儲(chǔ)存規(guī)模不夠大，另一方面則表現(xiàn)為倉(cāng)儲(chǔ)的技術(shù)水平比較落后。這兩方面的問(wèn)題導(dǎo)致儲(chǔ)備糧食的吸儲(chǔ)能力弱，同時(shí)也影響了儲(chǔ)備糧的運(yùn)行效益和運(yùn)行效率。因此，國(guó)家在投資增加糧食倉(cāng)庫(kù)建設(shè)的同時(shí)，既要注重“量”的擴(kuò)大，也要在提高儲(chǔ)糧技術(shù)水平上增加投資，使糧食倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施和儲(chǔ)糧技術(shù)在“質(zhì)”的方面有個(gè)顯著的提高。

     (十四)健全與完善糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度

     糧食風(fēng)險(xiǎn)基金為糧食儲(chǔ)備提供強(qiáng)有力的資金支持，完善的風(fēng)險(xiǎn)基金制度是糧食儲(chǔ)備吞吐調(diào)節(jié)、有效運(yùn)行的財(cái)務(wù)基礎(chǔ)，糧食風(fēng)險(xiǎn)基金制度是否健全、糧食風(fēng)險(xiǎn)基金數(shù)量多少及糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的使用直接關(guān)系到政府儲(chǔ)備糧儲(chǔ)存保管和銷(xiāo)售能否按制度運(yùn)行。針對(duì)運(yùn)行中的糧食風(fēng)險(xiǎn)基金存在的問(wèn)題，目前最迫切需要解決的是，一要切實(shí)落實(shí)地方財(cái)政配套資金，保證糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的資金來(lái)源；二要改革糧食風(fēng)險(xiǎn)基金的管理辦法，防止擅自動(dòng)用糧食風(fēng)險(xiǎn)基金。

     (十五)改革糧食收購(gòu)制度，建立健全糧食收購(gòu)市場(chǎng)

     國(guó)家糧食儲(chǔ)備制度運(yùn)行的基礎(chǔ)是健全的糧食市場(chǎng)體系，而糧食的收購(gòu)市場(chǎng)是整個(gè)糧食市場(chǎng)體系的基礎(chǔ)，糧食收購(gòu)價(jià)格的形成機(jī)制直接關(guān)系到后續(xù)價(jià)格的形成和運(yùn)行。糧食收購(gòu)市場(chǎng)的主體是糧食收儲(chǔ)企業(yè)和農(nóng)民，只有當(dāng)二者在平等競(jìng)爭(zhēng)中才能形成合理的市場(chǎng)價(jià)格。因而政府必須改革現(xiàn)行的糧食收購(gòu)制度，打破收購(gòu)市場(chǎng)的國(guó)家買(mǎi)方壟斷，確立糧食收儲(chǔ)企業(yè)和農(nóng)民平等的市場(chǎng)主體地位，通過(guò)二者平等競(jìng)爭(zhēng)，在市場(chǎng)交換中形成糧食收購(gòu)價(jià)格，并在此基礎(chǔ)上構(gòu)建以市場(chǎng)為導(dǎo)向的糧食價(jià)格機(jī)制。

     (十六)健全糧食批發(fā)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)，進(jìn)一步完善糧食市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制

     完善糧食批發(fā)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)，使其成為國(guó)家專(zhuān)儲(chǔ)糧運(yùn)作的基礎(chǔ)。這關(guān)系到整個(gè)糧食市場(chǎng)體系的健全與否，更關(guān)系到國(guó)家專(zhuān)儲(chǔ)糧對(duì)市場(chǎng)糧價(jià)的調(diào)控效果。必須明確規(guī)定國(guó)家專(zhuān)儲(chǔ)糧的吞吐只能通過(guò)批發(fā)市場(chǎng)來(lái)進(jìn)行，并鼓勵(lì)其開(kāi)展期貨對(duì)沖，利用國(guó)家專(zhuān)儲(chǔ)糧在批發(fā)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)的吞吐運(yùn)作，來(lái)誘導(dǎo)預(yù)期，調(diào)節(jié)供求，弱化糧價(jià)波動(dòng)；進(jìn)一步完善區(qū)域性糧食批發(fā)市場(chǎng)的功能、操作規(guī)程和辦法，在強(qiáng)化服務(wù)功能的同時(shí)運(yùn)用行政、法律手段杜絕場(chǎng)外交易。在進(jìn)一步發(fā)展和完善國(guó)內(nèi)糧食市場(chǎng)的基礎(chǔ)上，逐步對(duì)外開(kāi)放，并在條件成熟的時(shí)侯與國(guó)際市場(chǎng)接軌。