二、糧改的彎路
在我國，糧食流通領域的問題絲毫不比生產領域的問題少。如何使糧食從生產者手中高效率地流轉到消費者手中，是一個至今沒有完全解決的問題。其中，最為關鍵的問題就是在糧食流通中如何處理政府與市場的關系。政府應該如何或者在何種程度上干預糧食市場，政府的作用應在哪一方面，為了提高效率又該如何運用市場機制，競爭的市場機制又會帶來什么樣的負面效應等等，所有這些問題都是糧食流通的中心問題。但是，正是在這些問題上，我國長期以來都沒有處理好，付出了沉重的代價。
1、從統購統銷到雙軌制。1953年起，我國開始對糧食實行統購統銷制度，即在農村實行征購，在城市實行定量配給。這一制度對提取農業資源（征收暗稅）、維持城市低工資、推動國家工業化發揮了歷史性的作用。但是，隨著農村改革的啟動和推進，以壟斷和排斥市場為內核的統購統銷，越來越不能適應家庭經營基礎上的農業和農村經濟發展。農村改革的邏輯展開，決定了統購統銷不得不退出歷史舞臺。
1985年1月1日，中共中央、國務院在《關于進一步活躍農村經濟的十項政策》中規定，用合同定購制度代替統購統派制度，實行大部分農產品價格放開，由市場調節；糧棉油等重要農產品繼續由國家定價，實行合同定購。定購的糧食國家確定“倒三七”比例計價；國家仍按原統購價敞開收購，以保護農民利益。另有一部分農產品如茶葉、生豬等實行國家指導價。以這一文件的發布為標志，農產品購銷體制進入了“雙軌制”時期。
糧食購銷“雙軌制”，原意是政府通過帶有一定強制性的手段直接控制部分糧食購銷，以穩定糧食供給；另一部分糧食購銷由市場機制調節（圖1.2）。其特點是，（1）糧食購銷方面，政府的強制性低價收購和低價定量供應與一般的市場交換并存；（2）在糧食經營上，政府流通主渠道與非政府的多渠道流通組織并存。
雙軌制的實行，標志著中國農業改革從生產領域拓展到了流通領域，從而牽涉到的各種利益關系和不確定性也更為紛繁復雜，以致十幾年來雙軌制的運行經歷了曲折反復的歷程，沒能徑情直遂地達到政府的改革初衷。特別是受宏觀經濟體制改革的階段性趨向和糧情具體變化的影響，政府對計劃和市場兩種手段的倚重程度不盡相同。所以，盡管總的趨勢是市場機制逐漸得到強化，但某些年份和時段，計劃的成份卻占了上風。比如，取消統購的當年，原計劃實行合同訂購，但由于這一年糧食供求形勢緊張，糧食收購的保證度下降，只好悄悄回歸到近似于統購的狀態。
雙軌制運行中，由于絕大多數年份里市場價高于定購價和議購價，所以使得過去的暗稅變得顯形化了。以1995年為例，該年政府征收糧食4620萬噸，購買議價糧4630萬噸。征購糧的糧價平均為市場自由價格的60%，而議購糧的糧價為市場自由價格的90%。這些差價的存在等于向糧食生產者征收了407億元的暗稅。
2、購銷同價。1985年后的幾年，政府只是取消了糧食統購，而未相應地取消糧食統銷。于是，出現了兩個倒掛：一個是糧食統銷量大于定購量，另一個是糧食統銷價低于定購價。而倒掛只能由通常所說的“議轉平”來解決，即數量差額由議價糧轉為平價糧來彌補，價格上的差額則由財政補貼。這使得財政對糧食的補貼金額越來越大，統計資料顯示，1986—1991年國家財政用于糧、棉、油價格補貼總額高達1363億元，約為同期財政農業支出的80%。
在財政負擔日趨嚴重的情況下，從1988年開始，一些地區嘗試實施了“減購”（減少合同定購數量）、“壓銷”（壓縮評價糧銷售數量）、“提價”（既提高合同定購價，也提高統銷價）、“放開”（放開市場經營主體）的糧食購銷聯動改革。1991年5月廣東、海南率先實行了“購銷同價”的改革試驗，拉開了全國購銷同價改革的序幕。及至1992年4月1日，政府決定在全國范圍內推行這一改革，從而結束了長期維持的購銷價格倒掛的局面，減輕了政府財政補貼的負擔(據統計，1992年實行糧食和食油購銷同價，當年財政補貼就下降了16%)，標志著我國的糧食流通體制進入了一個新的階段。
3、保量放價：嘗試與夭折。1992年鄧小平南巡講話之后，市場化改革的題旨和意識被進一步強化，改革事業得到了加速推進。在這種特定時期和場景中，計劃成份較濃的糧食購銷體制，成了改革的重點對象之一。各地在實行購銷同價的此基礎上，很快又通過省區分散決策方式取消國家定價收購，放開糧食市場經營。到1993年10月中旬，已有95%左右的縣市宣布放開糧食經營和價格。面對這種形勢，國務院在10月18～21日召開的全國農村工作會議之后，下發了《關于加快糧食流通體制改革的通知》，“糧食流通體制改革要把握時機，在國家宏觀調控下放開價格，放開經營，增強糧食企業活力，減輕國家財政負擔，進一步向糧食商品化、經營市場化方向推進”。糧價改革按“統一政策、分散決策、分類指導，逐步推進”的原則，爭取在二三年內全部放開。具體做法就是從1994年起，政府的糧食收購，全部實行“保量放價”，即保留定購數量、收購價格隨行就市的制度。稍后的中共十四屆三中全會，也明確提出了“逐步全面放開糧食經營”的思路。
這是糧食購銷改革邁出的實質性步伐，照這個方向下去，似乎糧食市場調節機制確立已指日可待了。然而剛到年底，一些地方糧價暴漲，中央認為這樣的糧食形勢有可能危及大局，立即選擇了行政干預的辦法，加強糧食合同定購，確定要由國家控制貿易糧的70%～80%，同時限定糧食銷價，清理整頓糧食批發企業并關閉市場以恢復糧食的壟斷經營。
1994年夏糧上市后，“保量放價”政策被束之高閣，沒有得到實施，一些原有做法又被啟用。1994年6月，政府將四種糧食(小麥、稻谷、玉米、大豆)的綜合平均定購價格從每50公斤36元提高到52元，提價幅度為44.4%，與當時綜合平均的市場價格相比高出5元左右。政府要求以此價格向農民收購9000噸糧食，其中的5000萬噸按照過去“統購”的辦法，以任務形式落實到農戶，明確規定是必須確保完成的“政府定購任務”。在完成這些“政府定購任務”之前，農戶不得向國有糧食企業以外的其他任何糧食經營單位(包括加工企業和個人)出賣自己的糧食，以保證政府掌握70～80%的糧源，增強平抑糧食價格、穩定市場的宏觀調控能力。這個時候，“保量放價”就正式轉換成“提價定購”了。
4、“三項政策、一項改革”。1998年，面對糧食流通中存在的一系列問題，比如：（1）糧食儲備增加過快，銷售下降，補貼和各種費用大幅增加；（2）國有糧食企業體制不順、虧損嚴重，糧食貸款和補貼資金管理漏洞層出不窮，違法亂紀行為普遍存在。這些問題的不斷累積，使得國家財政已無力支撐原有糧食體制的運轉。1996年，國有糧食企業當年新增虧損掛帳為197億元，1997年新增掛帳猛增至480億元，1998年一季度就新增了270億元，增勢迅猛。據審計部門披露，到1998年3月底，糧食收購貸款余額5431億元，而糧食庫存只有3291億元，虧損掛帳和擠占挪用加起來是2140億元。（3）糧價持續低迷，農民種糧收益低微，甚至收入絕對下降。我國實行了新一輪的糧食流通體制改革，也即通常所稱的“三項政策，一項改革”，即保護價敞開收購農民余糧、糧食收儲企業實行順價銷售、糧食收購資金封閉運行三項政策，和加快國有糧食企業自身改革。
“三項政策，一項改革”方案本身應該說具有明顯的針對性和邏輯性：在糧食連年豐收、糧價下跌的情況下按保護價敞開收購農民余糧，無疑是對農民利益的保護；在國有糧食企業虧損日趨嚴重的情況下，實行順價銷售，無疑可以減少虧損乃至產生利潤；在糧食收購資金被時常擠占挪用的情況下，實行封閉運行，又無疑可以堵塞漏洞；最后，加快國有糧食企業自身改革，目的是要從體制深處解決問題，無疑更是必要的。所以，改革者用心良苦。
但是，問題在于，在實行按保護價敞開收購農民余糧政策的同時，國家還頒布了新的《糧食收購條例》，要求國有糧食部門嚴格控制一級糧食收購市場，即國家按保護價敞開收購農民余糧的同時，不允許私商和其他主體從事糧食收購活動，從而使得糧食收購帶有了壟斷的色彩，這成了聚訟紛紜的焦點，甚至引起了許多非議。
那么，如何認識糧食收購的壟斷性呢？通常，只有在糧食短缺或發生危機時才采取的政策，比如1953年我國實行統購統銷時的情況就是如此，其目的主要是要掌握糧源（而不是出于減輕財政負擔的考慮）。1998年糧食全面過剩，倉儲爆滿的情況下，反而也要實行統購，這的確是一種逆向操作；何況在市場化改革場景和進程中，卻重新實施了國家壟斷收購，加大了國家對糧食市場的控制，私商不能進入市場從事糧食貿易，無疑削弱了市場調節的力量，使得原本是向市場經濟體制過渡的“雙軌制”在某種程度上發生了向計劃經濟體制的復歸，這不能不說是市場化改革過程中某種程度上的倒退。
5、近乎全面市場化的改革。“三項政策，一項改革”實施以后，就像不少人預料的那樣，在運行中遇到了一些難題，遠遠超出了設計政策時的預想。面對糧改中出現的問題，我國政府就一直在不斷地調整完善原來的糧改方案，比如：（1）放松了對糧食收購準入的限制。（2）一部分劣質糧退出了保護價收購范圍。（3）改進了糧食財政補貼辦法。（4）擴大了糧食風險基金規模。（5）國家加大了投資，新建了不少糧庫。（6）新組建了中國儲備糧管理總公司，對中央儲備糧實行垂直管理。到了2001年，原來的制度微調終于引發了帶有實質性的改革，其基本內容就是在銷區放開取消農民的糧食定購任務、放開市場、放開糧價、放開經營。當年年初國務院決定浙江率先進行糧食流通體制的市場化改革，到了7月國務院公布了《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》，確定了“放開銷區，保護產區，省長負責，加強調控”的糧改思路，將所放開的銷區范圍進一步拓展到包括浙江、上海、福建、廣東、海南、江蘇、北京、天津等在內的8個省區。《意見》還明確了深化改革的總體目標是：“在國家宏觀調控下，充分發揮市場機制對糧食購銷和價格形成的作用，完善糧食價格形成機制，穩定糧食生產能力，建立完善的國家糧食儲備體系和糧食市場體系，逐步建立適應社會主義市場經濟發展要求和我國國情的糧食流通體制。”這一情況說明，糧食流通體制改革重新回到了市場化改革的軌道。2002、2003年糧食流通體制改革在分散決策、逐步推進的原則下，進一步向市場體制邁進，全國大多數地區的大多數糧食品種實際上已經基本上放開了購銷和價格。所以，到了2004年6月，國務院頒發《關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》（國發[2004]17號），實際上是對幾年了糧食市場化改革的收尾和最終確認。在2004年的《意見》中，終于明確提出要在全國范圍放開糧食收購和價格，建立統一、開放、競爭、有序的糧食市場體系，并要求轉換企業經營機制，加快推進國有糧食購銷企業改革。這意味著，經過多年的曲折和反復，糧食流通體制改革終于走上了正途。當然，2004年糧改中對糧食市場主體進入設置了不少條件，引起了一些爭議，但此次糧改仍是20多年最徹底和市場化取向最明確的一次改革，是近乎全面的市場化改革。（未完待續）
