改革開放以來，我國糧食生產(chǎn)連續(xù)上了幾個大的臺階，糧食供需呈現(xiàn)總量平衡、豐年有余的局面。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)進行戰(zhàn)略性調(diào)整，使我國的主要農(nóng)產(chǎn)品供給成為歷史上最豐富的時期。但自1999年后，我國糧食連續(xù)減產(chǎn)，2003年回落到20世紀90年代初期的水平。目前糧食庫存比較充足，供求是平衡的，但如果減產(chǎn)趨勢持續(xù)或恢復緩慢，必將危及國家糧食安全。一旦糧食供求形勢逆轉(zhuǎn)，不僅影響農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收，還將動搖國民經(jīng)濟基礎。因此，要采取更加積極有力的政策措施，努力提高糧食綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。

    一、影響我國糧食安全的幾個因素

    從長期看，我國人口增長、耕地面積減少、糧食需求增長的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。按照我國城鄉(xiāng)居民目前的食物結(jié)構(gòu)和發(fā)展趨勢，預計未來3年，我國糧食的需求量將達到5000億公斤以上，年均增長65億公斤，年均增長1.3％。

    我國糧食供給面臨的形勢是嚴峻的，表現(xiàn)在：（1）耕地銳減。由1996年的19.51億畝降至2003年的18.51億畝，7年減少了1億畝，每年平均減少1428萬畝。在減少的1億畝耕地中，生態(tài)退耕占62％，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整占18％，建設用地占14％，災害損毀占6％。同時，新增耕地質(zhì)量差，占用的多是好地、熟地，補充的多是邊緣地、劣地、生地，耕地的實際生產(chǎn)能力在下降，東部減少一畝地的產(chǎn)量，西部新開兩畝地也補不回來。目前，全國人均耕地僅1.44畝，為世界人均水平的45％。全國已有600多個縣的人均耕地面積低于國際公認的人均0.8畝的警戒線，1／3的省區(qū)市人均耕地不足1畝。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，對耕地的占用還會繼續(xù)增加。（2）糧食增產(chǎn)的技術支撐能力不強。我國目前缺少像矮化水稻、矮化小麥和雜交水稻、雜交玉米那樣的帶有革命性的增產(chǎn)品種，缺少增產(chǎn)效果顯著的成熟配套技術。農(nóng)業(yè)科研缺乏集中優(yōu)勢兵力進行重大課題攻關的平臺，也缺乏有效配置各種科技資源的協(xié)調(diào)機制，資源分散、研究重復、形不成合力。農(nóng)業(yè)技術推廣體系改革滯后，滿足不了農(nóng)民的科技需求。（3）農(nóng)業(yè)基礎設施投入不足，欠賬較多。1998年國家實施積極財政政策以來，加大了對農(nóng)業(yè)基礎設施建設的投資力度，但結(jié)構(gòu)不夠合理，主要用于大江大河治理和生態(tài)環(huán)境建設。由于歷史形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)格局，國民收入分配格局長期不利于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民，農(nóng)業(yè)投資欠賬太多，農(nóng)業(yè)基礎設施仍然薄弱，糧食生產(chǎn)抗災能力不強，成災率上升。

    二、我國糧食問題的特征

    糧食作為特殊商品，具有5個特征：（1）糧食供給的價格彈性大，糧食需求的價格彈性小。糧食是特殊商品，與一般商品的供求規(guī)律不同。一般商品的需求規(guī)律是，價格上升，需求下降，價格下降，需求上升。但人們對糧食的消費需求是剛性且基本穩(wěn)定的，價格再變化，需求都是一個常量。從供給看，價格對糧食產(chǎn)出的影響很大，糧價高了，農(nóng)民就會多種糧，糧價低，農(nóng)民就會少種糧，收益是農(nóng)民種糧的參照系。這種規(guī)律決定了糧食既不能多，又不能少，而糧食生產(chǎn)的特點恰恰不是多就是少。（2）糧食生產(chǎn)的周期性和波動性交織，調(diào)控難度大。糧食生產(chǎn)既有自然風險，又有市場風險。市場風險就是糧食價格變化帶來的糧食生產(chǎn)的波動性，市場價格的不確定性，帶來生產(chǎn)的不確定性。自然風險與市場風險交織，加劇了糧食生產(chǎn)的波動性。糧食儲備可以調(diào)劑豐歉余缺，但儲備過多會增加費用，儲備過少又不足以抵御風險，是個兩難選擇。糧食政策是系統(tǒng)工程，生產(chǎn)、流通、儲備、補貼等要統(tǒng)籌考慮。（3）糧食問題具有“放大”效應。糧食是必需品，供需稍趨緊張，就可能引發(fā)大的波動，帶來連鎖反應。20世紀80年代末（1987－1988年）和90年代初期（1993－1995年）的兩次嚴重的通貨膨脹，都與糧食供給出問題、糧價大幅度上漲有關，二者相互推波助瀾，國家不得不進行收縮性的宏觀調(diào)控。（4）糧食問題具有“羊群”效應。我國有2億多農(nóng)戶，生產(chǎn)的同構(gòu)性強。居民消費也有從眾心理，買漲不買落。生產(chǎn)也跟風，消費也跟風，一哄而上，一哄而下，要么增幅很大，要么減幅很大，導致糧食調(diào)控的難度大、成本高。（5）糧食政策具有“滯后”效應。糧食生產(chǎn)受自然因素影響大，農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模小，調(diào)控有滯后性。今年的政策，明年才能見效。因此，處理糧食問題要未雨綢繆，短期政策與長效機制結(jié)合。

    三、衡量糧食安全的標準

    概括說是5個“不低于”：（1）不低于95％的糧食自給率。國際上一般通用的標準是：一國糧食自給率≥90％為可以接受的安全水平；一國糧食自給率≥95％為基本上實現(xiàn)了自給。1996年我國政府發(fā)布的《中國的糧食問題》白皮書把我國的糧食自給率確定為95％以上。近些年，國際市場糧食貿(mào)易量大體為2300～2400億公斤，我國的糧食自給率每降低1個百分點，就會擠占2個百分點的世界糧食市場份額。（2）不低于18％的糧食儲備率。聯(lián)合國糧農(nóng)組織把年末糧食儲備和商業(yè)庫存占年度總消費量（簡稱庫存消費比）的18％定為糧食安全儲備水平。（3）糧食人均占有量不低于400公斤。從我國改革開放以來的經(jīng)驗看，人均占有糧食高于400公斤，糧食安全有保障，有時會出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性、地區(qū)性剩余。在350～400公斤之間，是緊平衡。低于350公斤，會發(fā)生糧食危機。我國還把產(chǎn)區(qū)人均儲糧3個月、銷區(qū)人均儲糧6個月作為衡量各地區(qū)糧食安全的一個標準。（4）基本農(nóng)田面積不低于16億畝。（5）糧食播種面積不低于16.5億田。

    四、改革開放以來的兒次糧食波動與政策調(diào)整

    （一）第一次調(diào)整（1979－1989年）　　黨的十一屆三中全會后，農(nóng)村實行家庭承包責任制，國家同時大幅度提高糧食價格，調(diào)減糧食收購數(shù)量，極大地調(diào)動了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。1979年國家統(tǒng)購糧價格提高20％，超購價提高50％，6種糧食價格（小麥、稻谷、玉米、高粱、大豆、谷子）的平均價格提高了21％，由每50公斤10.64元提高到12.68元。同時，調(diào)減糧食收購數(shù)量，開放糧食集市貿(mào)易市場。由于提高了收購價格，但銷售仍維持低價，購銷差價由國家財政補貼，1984國家財政補貼額為234億元，占當年國家財政收入的15.6％。這一政策調(diào)整，推動了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高和農(nóng)業(yè)的高速增長，出現(xiàn)了1979－1984年長達6年的農(nóng)業(yè)高速發(fā)展，糧食產(chǎn)量由1978年的3048億公斤，迅速增加到1984年的4073億公斤，年均增長率為6.7％。1984年，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)了建國以來的第一次“賣難”。這次“賣難”，主要是早秈稻賣難，且集中在南方早秈稻產(chǎn)區(qū)，其他農(nóng)產(chǎn)品，特別是粳稻、經(jīng)濟作物、畜產(chǎn)品的供求關系依然比較緊張。為緩解“賣難”，國家提出了“絕不放松糧食生產(chǎn)，積極發(fā)展多種經(jīng)營”的方針，實行農(nóng)、林、牧并舉，發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。同時，從1985年開始取消實行了30多年的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷制度，給予農(nóng)民更多的經(jīng)營自主權。政策調(diào)整后，1985年的糧食播種面積下降6058萬畝，產(chǎn)量下降282億公斤，這種局面一直持續(xù)了5年，糧食供求關系又出現(xiàn)了新的矛盾。1998年，中央專門就增加農(nóng)副產(chǎn)品特別是糧食的有效供給發(fā)出文件，要求各地務必采取措施，奪取明后兩年的農(nóng)業(yè)豐收。到1989年，糧食產(chǎn)量才達到4076億公斤，相當于1984年的水平。這次調(diào)整，是市場經(jīng)濟規(guī)律作用的結(jié)果，用糧食生產(chǎn)的徘徊換來了經(jīng)濟作物和畜牧業(yè)的增長，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在這一階段異軍突起，成為改革開放后我國經(jīng)濟又一次快速增長的重要推動力。然而，國民經(jīng)濟的這一次增長帶來了投資需求和消費需求的雙膨脹，導致國家在1989－1990年不得不實行收縮性的宏觀調(diào)控政策。

    （二）第二次調(diào)整（1990－1993年）　　1990年，我國糧食產(chǎn)量達到4463億公斤，比1989年增長387億公斤。為了保護農(nóng)民利益和糧食安全，國家開始實行糧食的最低保護價和糧食專項儲備制度，建立糧食風險基金。由于城市居民的糧食銷售價格沒有同步調(diào)整，國家對國營糧食企業(yè)的補貼迅速上升，達到477億元，占當年財政收入的14.4％。1991年，由于財政不堪重負，國家提高了對城市居民的糧食銷售價格，提價幅度達67％，1992年繼續(xù)提高銷售價格，提價幅度為43％。1993年，全國有95％的縣開放了糧食銷售，糧票失去了作用。為了妥善解決糧食企業(yè)財務掛賬問題，以1991年糧食年度為限實行新老賬劃斷。新的掛賬由上一級財政扣回，老賬按“限期清理，分清責任，區(qū)別對待，逐年解決”的原則處理。

    從供給看，這一階段的供給結(jié)構(gòu)不適應消費結(jié)構(gòu)，一般性糧食供給偏大，而優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品供給不足，這又造成前者價格低落，后者價格看好。在這種情況下，國家提出了發(fā)展“高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)高效農(nóng)業(yè)”的方針，鼓勵農(nóng)民按市場需求配置資源。但是，在一些地方特別是南方一些糧食主產(chǎn)區(qū)，出現(xiàn)了大幅度壓縮糧食面積的情況，這些地區(qū)糧食產(chǎn)量連續(xù)幾年徘徊，使過去的南糧北調(diào)成為北糧南調(diào)，糧食供給又一次偏緊。這次糧食供給偏緊，又與新一輪的經(jīng)濟增長相遇，加上大量農(nóng)民工進城成為糧食的消費者，糧食價格又一次上漲，又帶動了食品價格的上漲。

    （三）第三次調(diào)整（1994－1999年）　　1994年我國的消費品零售價格指數(shù)為21.7％，是建國以來物價上升的最高峰，發(fā)生了嚴重的通貨膨脹。當年的糧食產(chǎn)量為4451億公斤，低于1990年。由于糧食價格上漲是引發(fā)通貨膨脹的重要因素之一，糧食政策又一次進行調(diào)整。中央提出“立足國內(nèi)解決十幾億人口的吃飯問題，始終是一項關系全局的戰(zhàn)略任務，在農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中，必須把糧食生產(chǎn)放在突出的位置”。同時，針對國際上出現(xiàn)的“誰來養(yǎng)活中國？”“中國糧食威脅論”的論調(diào)，中國政府于1996年發(fā)表了《中國的糧食問題》白皮書。在糧食購銷體制改革方面，采取了一些重大的措施：1994年，中央提出把糧食的政策性經(jīng)營和商業(yè)性經(jīng)營從業(yè)務上、機構(gòu)上徹底分開。1998年1月，提出在糧食流通體制改革上實行“四分開一完善”，即實行政企分開，儲備與經(jīng)營分開，中央與地方責任分開，新老糧食財務掛賬分開，完善糧食價格形成機制的政策。在同年10月黨的十五屆三中全會的決定中，又提出了“三項政策一項改革”的政策措施，即“按保護價敞開收購農(nóng)民的余糧，糧食收購企業(yè)實行順價銷售，糧食收購資金封閉運行，加快國有糧食企業(yè)自身改革，確立自主經(jīng)營、自負盈虧的新機制”。這些政策的實施，為新的糧食生產(chǎn)高潮的到來打下了一個好的基礎，糧食生產(chǎn)較大幅度增長，6年中有3年的產(chǎn)量超過5000億公斤（1996年、1998年和1999年）。在這一階段的后幾年，又出現(xiàn)了農(nóng)產(chǎn)品銷售不暢、價格下跌、農(nóng)民收入增長緩慢、國有糧食企業(yè)虧損居高不下的問題。

    （四）第四次調(diào)整（2000－2003年）　　針對農(nóng)產(chǎn)品階段性供大于求的狀況，中央在1999年提出，我國農(nóng)業(yè)進入了一個新的發(fā)展階段， 2000年提出了對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟進行戰(zhàn)略性調(diào)整的要求。按照中央的精神，這次農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整確定一個復合型的目標：一是解決農(nóng)產(chǎn)品賣難問題；二是在保障農(nóng)產(chǎn)品供求基本平衡的基礎上，要滿足市場對農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)質(zhì)化和多樣化的要求，農(nóng)產(chǎn)品在國際上要有競爭力；三是解決農(nóng)民增收緩慢問題；四是轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動力問題；五是解決農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題；六是推進農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化問題。中央提出的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的思路是正確的，取得了顯著的成效。在這一階段，各種農(nóng)產(chǎn)品供給充足，出口增加。有1億左右的農(nóng)村富余勞動力進城務工，成為農(nóng)民增收的一個重要來源。退耕還林使一些地區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到改善。但是，由于這一時期的糧食價格持續(xù)低迷，農(nóng)民種糧的積極性不高，土地撂荒在各地時有發(fā)生；在退耕還林過程中，一些地方不適當?shù)赝说袅艘恍┎辉撏说母兀灰恍┑胤狡胬斫廪r(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，把減少糧食面積作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的標準，在耕地上挖魚塘、栽果樹，占用良田。更為嚴重的是，新一輪的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)建設如同脫韁野馬，造成了對耕地的嚴重侵占。上述種種原因，使我國糧食安全問題又一次凸現(xiàn)出來。

    （五）第五次調(diào)整（2004年以來）　　針對糧食安全出現(xiàn)的新情況，從2004年起，中央作出了一系列部署，發(fā)展糧食生產(chǎn)。主要有：（1）建立對種糧農(nóng)民直接補貼的制度。從國家糧食風險基金中拿出100億元用于糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)民的直接補貼。其他地區(qū)由地方財政對糧食主產(chǎn)縣的農(nóng)民進行直接補貼。（2）在小麥、大豆、玉米主產(chǎn)區(qū)實施良種補貼，每畝10元。（3）對農(nóng)民購買農(nóng)機具進行補貼。（4）降低或取消農(nóng)業(yè)稅，取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。（5）對重點糧食品種實行最低收購價制度。（6）穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價格。（7）實行最嚴格的耕地保護制度。這些政策出臺后，農(nóng)民種糧的積極性開始恢復，政策效應正在顯現(xiàn)。

    五、保障糧食安全的對策

    （一）切實保護好基本農(nóng)田　　保障糧食安全的核心是保障糧食生產(chǎn)能力，依法劃定的基本農(nóng)田是一條不能逾越的紅線。要嚴格執(zhí)行基本農(nóng)田保護的法律法規(guī)，堅決制止城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中新的圈地運動。改革土地征用辦法，區(qū)分經(jīng)營性用地與公益性用地，提高用地補償標準，防止農(nóng)民失地失業(yè)。強化土地專項資金的征收管理，主要用于復墾土地，確保補充耕地數(shù)量。

    （二）實施大的糧食增產(chǎn)工程　　穩(wěn)住了糧食主產(chǎn)區(qū)的生產(chǎn)能力，就穩(wěn)住了全國糧食供給的大局。要整合農(nóng)業(yè)投資，集中財力，加大對糧食主產(chǎn)區(qū)的投資力度。以改造中低產(chǎn)田、農(nóng)田水利建設、土地開發(fā)整理、完善農(nóng)業(yè)技術服務體系為重點，實施大的糧食增產(chǎn)工程，從“藏糧于庫”向“藏糧于地”與“藏糧于庫”相結(jié)合轉(zhuǎn)變。

    （三）努力提高糧食生產(chǎn)的科技水平　　針對制約糧食生產(chǎn)的重大技術問題，整合科技資源，集中力量攻關，建立能出大成果的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新體系。順應市場經(jīng)濟的發(fā)展要求，加快農(nóng)業(yè)技術推廣體系改革，在基層站所，把公益性職責與經(jīng)營性活動分開，國家保住公益性業(yè)務，依靠市場搞活經(jīng)營性業(yè)務。

    　　（四）強化糧食宏觀調(diào)控　　完善國家分級糧食儲備體系，健全儲備運行機制，發(fā)揮平抑物價、調(diào)控市場功能。在深化糧食流通體制改革中，完善糧食市場準入制度，加強對多元化糧食購銷主體的扶持、引導和調(diào)控。糧食進出口要服務于國內(nèi)糧食市場宏觀調(diào)控，適時適度利用國際糧源，構(gòu)建靈活有效的糧食進出口調(diào)節(jié)機制。建立糧食安全監(jiān)測預警系統(tǒng)，制定糧食風險防范預案。完善糧食行政首長負責制，落實地方政府的糧食安全責任。

    　　（五）建立保障糧食安全的長效機制　　解決糧食安全問題，要把短期政策調(diào)整與建立長效機制結(jié)合起來，統(tǒng)籌安排。糧食生產(chǎn)受自然和市場雙重風險約束，產(chǎn)量波動是不可避免的，但如果波幅過大，無疑會加大政策調(diào)整的成本。如果國家支持糧食生產(chǎn)的長效機制建立不起來，糧食問題就永遠是心腹之患。我國2003年人均GDP已超過1000美元，城鎮(zhèn)化水平達到39％，農(nóng)業(yè)勞動力比重下降到50％以下，已經(jīng)進入工業(yè)化中期階段，正處在工農(nóng)關系調(diào)整的轉(zhuǎn)折時期。在這個階段，農(nóng)業(yè)應該成為受補助的部門。我們在進行農(nóng)業(yè)政策調(diào)整的同時，要從長計議，統(tǒng)籌安排，正確處理經(jīng)濟增長與保護支持農(nóng)業(yè)的關系，正確處理城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的關系，正確處理國家與農(nóng)民利益的關系。經(jīng)濟增長不能走剝奪農(nóng)民、犧牲農(nóng)業(yè)、忽視農(nóng)村的路子，實現(xiàn)從農(nóng)業(yè)支持工業(yè)向工業(yè)促進及反哺農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。要建立起保障糧食流通體制、農(nóng)村稅費體制和農(nóng)村金融體制改革配套進行，整體推進。加快涉農(nóng)立法進程，奠定解決“三農(nóng)”問題和糧食安全的制度基礎。