中國是一個擁有13億人口的發展中農業大國。農業在中國歷來被認為是安天下、穩民心的戰略產業。1978年開始的以市場化為取向的農村改革，是中國農業發展的歷史性轉折點，不僅突破傳統體制的束縛，推動農村經濟的快速發展，創造了以不足世界9%的耕地養活世界近21%人口的奇跡，而且帶動和促進了中國經濟體制改革的全面展開，有力地支持了中國經濟的高速增長。2001年底中國加入WTO，中國農業對外開放程度大幅提高，中國農業與世界農業的關聯程度發生重大變化。在世界貿易體系中，中國作為農產品生產大國和消費大國，既可能受到國際市場的不利沖擊，同時也對國際市場有著巨大影響。
本報告共分四部分。第一部分回顧了改革開放以來中國農業增長及結構變化特征；第二部分分析了中國農業分享全球經濟一體化的利益以及加入WTO后過渡期的影響；第三部分揭示了中國農業進一步發展所面臨的挑戰和關鍵問題；第四部分提出了中國農業進一步融入世界貿易體系的戰略思路與政策建議。
一、中國農業：增長與結構變化
(一)農業與中國經濟增長
農業一直是中國國民經濟的主導部門。1978年，農業仍然貢獻了國內生產總值的28.1%，吸納了高達70.5%的就業人口。1978年開始的改革開放極大地促進了中國經濟的增長。1978-2003年間，中國GDP年平均實際增長率達9.4%。盡管農業部門(4.5%)沒有取得工業(11.6%)和服務業部門(10.3%)的高增長率，但作為國民經濟的基礎，農業的穩定增長，有力支撐了中國經濟的高速增長和改革開放順利推進。
隨著中國由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變，從封閉經濟向參與全球經濟一體化轉型，以及工業化、城市化的快速發展，中國經濟也伴隨著大規模的結構性轉型，農業在國民經濟中的份額逐年下降。到2003年，農業占GDP的份額下降到14.6%，就業份額下降到49.1%。在外貿結構中，農業出口份額由1980年的26.7%下降到2003年的4.9%，進口份額由33.8%下降到4.6%。
(二)農業增長的績效
新中國成立以來，中國農業經歷了土地改革、農業合作化、農村人民公社和市場化改革、對外開放等體制變革階段。1978年以前的人民公社體制以及農產品統購統銷制度，嚴重束縛農民生產積極性，導致農業生產發展緩慢、農業結構單一，農村長期處于貧困落后狀態。
1978年中國改革開放首先從農村開始，迅速擴展到全國各地和國民經濟的各個領域，中國經濟發展迅速，農業得到快速發展。改革開放初期，由于廢除了人民公社制度，實行家庭聯產承包制，極大調動了農民群眾積極性，1978-1984年，中國糧食產量實際年均增長率達5%，蔬菜水果分別達7.5%、7.2%，而棉花則高達19.3%，遠遠超過20世紀60-70年代的增長率(表2)。自20世紀90年代中期開始，中國農產品供求格局發生根本性轉變，從長期短缺轉向總量基本平衡、豐年有余，人均食物占有量大幅增長。中國農業增長最突出的貢獻是解決了近13億人口的吃飯問題。
究竟是什么創造了中國農業增長的奇跡？許多研究表明，這既包括改革初期家庭聯產承包責任制等制度創新的巨大作用(Fan，1991；Lin，1992)，也離不開技術進步的貢獻(Huang 和Rozelle，1996；Fan 和Pardey，1997)。同時還包括增加農業投入，加強農田水利等基礎設施建設，農產品價格形成機制以及流通體制的市場化改革，擴大農業對外開放等。
(三)結構變化
在農業快速發展的同時，隨著國民經濟高速增長、城鎮化的推進以及收入水平的提高，對肉類產品、水產品和水果蔬菜等的食品需求大幅度增加，農業結構也發生顯著變化。在農業總產值中，畜牧業的比重已由1978年的15%擴大到2003年的32.1%，水產品由1.6%上升到10.6%，而種植業則由80%下降到50.1%。
作物結構：農作物面積中，糧食面積逐年下降，由1978年的80.3%，下降到2003年的65.2%，而能夠促進農民增收的高價值經濟作物面積不斷上升，由19.7%增加到34.8%(圖5)。其中糧食作物中，水稻、小麥面積逐步下降，而玉米面積隨著畜牧業增長對飼料需求的增加略有增加。經濟作物中，蔬菜、水果面積增加比較顯著。
畜牧業：過去單一養豬型的畜牧業逐步轉變為多種牲畜和家禽養殖協調發展。到2003年生豬占畜牧業產值的份額降低到46.7%，家禽份額擴大到占29%，養牛業10%，養羊業5.9%。
(四)食品消費結構
中國不僅解決了龐大人口的吃飯問題，而且隨著人均收入的增長以及城市化水平的提高，食品消費結構也發生顯著變化。第一，農村和城鎮居民的糧食和蔬菜人均消費量呈明顯減少，肉類、水產品消費增加。如2003年城鎮居民人均糧食消費量比1983年減少了45%，農村居民減少14%；城鎮居民人均蔬菜消費量下降了29%，農村居民人均下降18%。城鎮居民人均肉類產品消費增加46%，農村居民增加69%。城鎮居民人均水產品消費增加65%，農村居民增加93%。
第二，農村居民和城鎮居民消費結構差異依然較大。2003年城鄉居民人均糧食消費量差距為35.5%(1983年為56%)；蔬菜消費差距從1983年的1.3倍縮小到2003年的1.1倍。豬牛羊肉消費差距由1.9倍縮小到1.6倍。食油消費差距從2倍縮小到1.5倍，禽肉從3.1倍縮小到2.9倍，水產品從5.2倍縮小到2.9倍。
第三，城鄉居民消費水平差異擴大。1985-2003年，城鄉居民人均活消費支出差距從2.1：1擴大到3.4：1；食品支出占農村居民生活消費支出的比重(恩格爾系數)從57.8%下降到45.6%，城鎮居民家庭的食品支出比重從53.3%下降到37.1%(圖6)；城鄉居民人均食品支出差距從2.0：1擴大到2.7：1(國家統計局，2004)。
二、中國農業與世界貿易體系
(一)分享全球經濟一體化的利益
自1978年中國實行改革開放政策以來，中國農業不僅實現快速增長，結構變化顯著，而且逐步擴大對外開放，進一步加深了與世界貿易體系的一體化。
與中國對外貿易高速增長保持一致，中國農產品貿易得到快速發展。中國農產品出口由1992年的不到113億美元，增長到2003年的212.4億美元，年均增長率5.8%；農產品進口由53億美元增加到189億美元，年均增長率達12.3%(表5)。中國已經成為繼美國、歐盟、加拿大、巴西之后的世界第5大農產品出口國，也是除歐盟、美國、日本之外的第4大農產品進口國，對世界農產品市場具有舉足輕重的作用。
盡管中國農產品貿易增長較快，但隨著中國經濟的高速增長以及產業結構、貿易結構的升級，農產品出口在外貿出口總額中的份額呈下降趨勢，由1992年的13.3%，下降到2003年的4.8%，進口份額由6.6%下降到4.6%。而在許多貿易伙伴的貿易結構中，農產品出口仍然具有至關重要的作用，如新西蘭的商品出口總額中，有59%是農產品，智利達39%，巴西32%，澳大利亞26%，泰國17%，加拿大13%，美國10%。
中國農產品貿易增長的實績顯示，農業參與國際市場競爭、分享全球經濟一體化的利益，對促進中國經濟發展具有重要的作用。首先，中國農產品出口仍然具有重要的外匯貢獻。1992-2003年的12年，中國外貿順差累計2426.5美元，農產品凈出口累計513.3億美元，占21.2%。其中，1992年農產品凈出口26.2億美元，占全國外貿順差的60%以上，2003年23.5億美元，占9.2%。其次，對拓寬農民就業渠道、促進農民增收和農業結構調整、提高農業競爭力發揮了重要作用。有關研究表明，中國農產品出口乘數2002年為1.66，相當于1美元農產品出口能夠額外產生1.66美元的經濟活動；每1萬美元的農產品出口，能直接和間接創造近28個就業崗位(程國強，2004)。表7顯示，勞動力密集型農產品出口在中國農產品出口占76%以上的份額，而且呈進一步擴大的趨勢，這對中國農業發揮比較優勢，提高農業競爭力具有重要意義。第三，農產品進口緩解了農業資源短缺壓力，促進了農業比較優勢的發揮和農業資源配置的優化。
(二)在多大程度上參與世界貿易體系？
目前中國經濟已經在較大的程度上融入世界經濟體系，中國既充分享著經濟全球化的巨大利益，也成為世界經濟增長的動力，使更多的國家受益。世界銀行的數據表明，2003年中國是除法國外世界上第二大對外直接投資輸入國，中國經濟的對外貿易依存度已經達到55% ，僅次于德國和俄羅斯，居世界第三。
盡管中國農業與世界市場的關聯程度 日益增加，由1992年的15.8%，增加到2003年的19.4%(表9)，越來越融入世界貿易體系，但相對整個中國經濟而言，農業的貿易依存度并不顯著。從國際比較看，2002年中國農產品出口占農業國內增加值的比重只有9.3%，而美國為41.1%、歐盟34%、俄羅斯36%。其政策含義在于，中國農業增長更多地依賴內生需求，農業資源主要被配置到解決國內糧食等主要農產品供給。與此相反，農產品出口占主導地位的加拿大、澳大利亞、巴西和泰國等，農業貿易依存度則高達99-175%。這意味著這些國家的農業部門高度依賴國際市場，促進國際農產品貿易自由化對這些國家的農業發展具有決定性意義。
(三)農業進一步對外開放：加入WTO的后過渡期
盡管目前中國農業參與世界農產品貿易的程度相對有限，但實際上，自2001年底中國加入WTO，中國農業對外全面開放市場的壁壘已經基本消除。尤其是從2005年開始，中國農業在加入WTO談判中爭取的過渡期基本結束，進入WTO“后過渡期”，中國成為世界上農產品市場最開放的國家之一。
第一，農產品關稅降至承諾的終點，即由加入WTO前2001年的23.2%，經過2002-2004三年削減后，降至2005年的15.35%。遠遠低于世界農產品平均關稅62%的水平，成為世界上農產品關稅總水平最低的國家之一。
第二，自2004年起，糧食等重點農產品的進口關稅配額數量已經達到最高點，2005年之后將繼續維持這樣的高水平。如小麥963.6萬噸，大米532萬噸，玉米720萬噸，食糖194.5萬噸，棉花89.4萬噸，羊毛28.7萬噸，毛條8萬噸。除小麥繼續保持90%的國營貿易比例外，其他農產品的國營貿易比例將逐步縮小。2005年取消羊毛和毛條的進口指定經營制度。2006年取消豆油、棕櫚油、菜籽油進口的關稅配額管理，實行9%的單一關稅管理。
第三，中國承諾自加入WTO起，取消了農產品出口補貼，承諾將國內支持中的黃箱補貼上限約束在8.5%，低于其他發展中國家的水平。
令許多人不解的是，中國加入WTO以來，國外具有優勢的糧食等大宗農產品并沒有如預期涌入中國市場，人們普遍擔心農業將受到嚴重沖擊的情況也沒有出現。我們以為，這其實存在較大的必然性：第一，政府高度重視“三農”問題，根據加入WTO的新形勢，采取了一系列更直接、更有效的支農政策措施，推動農業與農村經濟結構的戰略性調整，提高了農業競爭力，促進了農業和農村經濟持續穩定增長。第三，加入WTO影響的滯后效應，使國際競爭壓力對中國農業的影響在短期內沒有表現出來。第三，國內外市場價格變化在客觀上緩解了進口壓力。如2002年，由于世界糧食主產國受災嚴重，導致國際糧食價格上漲25-30%，而中國國內糧食過剩、價格低迷，國外糧食不具備進入中國市場的價格條件。尤其需要指出的是，近幾年中國農民實際上犧牲了自己的利益來保持國內糧食的低價水平，避免了國外糧食對國內市場的沖擊。
過渡期結束后，中國農業進入對外開放的新階段，將進一步融入經濟全球化進程。上述一些對國內農業有利因素將逐步消失，一些深層次的不利因素正在顯現，農業面對的國際競爭壓力將全面提升。尤其是，中國小規模分散經營的傳統農業與國外大規模現代化農業難以競爭的局面，在較長的時期內不會出現逆轉；發達國家對農業高補貼、高保護所形成的不公平國際農產品貿易環境，在短期內也不會得到根本的改變。加入WTO對中國農業的影響和挑戰是長期的，在后過渡期將逐步顯現出來。具體表現在：
第一，農產品進口壓力日益加大。從2005年開始，今后中國糧食進口關稅配額數量每年將達2216萬噸，占商品量的15%。按中國糧食口徑，將配額折成原糧(包括將豆油配額折成大豆)，則糧食配額數量達4107萬噸，相當于2004年國內糧食總產量的11.3%(不包括大豆進口，2004年2023萬噸)。如果這些糧食全部進口到國內市場，將產生深刻的影響：一是進口糧食占國內生產的11%以上，遠遠超出中國1996年提出的95%糧食自給率 的判斷，有可能影響中國糧食生產總水平，這要求中國重新評估國家糧食安全政策目標。二是在當前國內糧食供需緊平衡、高價位的背景下，糧食進口將打壓國內價格，直接損害種糧農民利益，不利于國內糧食增產。三是影響政府各項支農政策效應的發揮，尤其會抵消現有糧食扶持政策的積極作用。2006年中國取消植物油進口關稅配額管理，對國內大豆、油菜籽、花生等的生產和加工行業的影響也不可低估。
第二，農產品貿易逆差可能成為常態。過渡期三年來，大豆進口增長較快，配額農產品如棉花、食糖、羊毛、棕櫚油等進口較多，配額使用率較高(20-70%不等)，今后進口仍將呈擴大趨勢。2004年中國農產品進口280.3億美元(比2003年同期增長48.1%)，出口233.9億美元(同比增長9.2%)，逆差46.4億美元(海關總署，2005)。根據中國農產品供需結構和農業資源稟賦特征，我們初步判斷，今后中國農業的進口貿易依存度將進一步提高，農產品貿易將呈大進大出趨勢，貿易逆差有可能成為常態，這是今后影響國際收支平衡的一個潛在因素。
第三，國際市場風險防范和管理的難度加大。隨著各個領域全面對外開放，中國將面臨越來越多的國際市場風險挑戰，防范和化解的難度日益增大。國際農產品市場風險尤為復雜。如2004年4月底國際大豆市場價格急劇波動，市場風險通過跨國公司的營銷鏈條迅速傳遞到國內市場，導致國內大豆壓榨企業全面虧損，初步估計損失達50億元。
第四，國際農產品貿易環境日趨復雜。中國將進入貿易摩擦高發期。技術性貿易壁壘、反傾銷、特殊保障條款 等將成為今后中國農產品出口的主要壁壘，“輿論壁壘” 等新型壁壘也呈上升之勢。發達國家繼續對農業提供巨額補貼，國際農產品貿易被嚴重扭曲，多哈談判建立國際農業貿易新規則和新秩序步履維艱。這都將在今后一個時期影響中國發揮比較優勢，擴大優勢農產品出口。
第五，從戰略上看，在加入WTO背景下，中國農業所面臨的挑戰，其實并不在于農產品進口數量的可能增加，更尖銳的矛盾，主要在于農村人口尚未大規模轉移背景下，進口農產品增加后大量農民的就業和收入問題。這是一個在很大程度上決定和影響著中國經濟改革、發展和社會穩定的全局性問題。有學者指出，如果對經濟發展只注重國內生產總值和財政收入的增長速度，往往會將農業看成是對國內生產總值和財政收入增長無足輕重的部門，因此不愿意增加政府對農業發展的支持和保護，這顯然不利于提高中國農業國際競爭力。在發達國家高額補貼的農產品進口沖擊下，中國不少地區的農業和農村經濟就可能面臨衰落的危險。這樣，受威脅的可能并不是國內農產品的供求平衡，而是引起的相當數量的農民的就業和收入問題(陳錫文，2004)。
(作者：國務院發展研究中心農村經濟研究部研究員 程國強）
