“后過渡期”的中國農業
2005年，我國已正式步入加入WTO的“后過渡期”。這意味著經過三年的過渡，我主要產業獲得的“過渡期”大部分已結束，達到承諾的終點，還沒有到期的也已進入尾聲。農業作為最敏感的基礎產業之一，入世帶來的一些深層次影響也開始逐漸顯現出來。為此，我們有必要在認真總結三年工作經驗的基礎上，制定和實施有效應對“后過渡期”的工作方略。
一、“過渡期”對中國農業的影響評估
總體來看，加入WTO三年來，中國農業并沒有出現人們普遍擔心的入世后將受到嚴重沖擊的情況，農業和農村經濟在更加開放的環境中實現了平穩過渡和穩定增長，發展形勢好于預期。主要表現在：
一是農業增加值穩中有升。2002年至2004年，我國農業增加值分別達到14883億元、17247億元和20744億元，年均分別增長2.9%、2.5%和6.3%，與入世前相比不僅未出現下降趨勢，而且呈現出穩中有升的發展態勢；
二是主要農產品產量逐年增加。三年來糧食產量分別達到45711萬噸、43067萬噸和46947萬噸，年均增長1.3%；肉類總產量分別達到6590萬噸、6920萬噸和7260萬噸，年均增長5%；
三是農民收入增長幅度逐年提高。三年來農民人均純收入分別達到2476元、2622元和2936元，實際增長分別達到4.8%、4.3%和6.8%,其中去年成為1997年以來農民人均純收入增長最快的一年。
四是農產品貿易穩步增長。三年來農產品貿易年均增長29.9%，其中出口年均增長13.2%。2004年中國已成為僅次于美、歐、日的第四大農產品貿易國，產品遍及全球200多個國家和地區。目前中國大蒜、花生、烤鰻、蘑菇罐頭、蘋果汁等農產品出口量已居全球第一。入世三年來農產品貿易情況見表1。
值得說明的是，去年初對糧食減產的主觀預測、禽流感的爆發和今年實施的全球紡織品一體化，是造成當年糧食、棉花大幅進口和禽類產品出口銳減的主要原因，并由此產生了48.3億美元貿易逆差。此外，雖然近年來中國農產品貿易順差呈逐步縮小趨勢，但筆者認為，這種趨勢并不意味著中國農產品出口優勢的喪失。相反，從長遠看，在保證國家糧食安全的前提下，適當增加糧食、棉花等土地密集型產品進口，有利于我國比較優勢的發揮。
三年來，中國農業之所以沒有受到國外優質農產品的較大沖擊，主要有以下幾個方面的原因：
一是黨中央高度重視，應對得當。三年來，中央審時度勢，根據加入WTO的新形勢，出臺了一系列更直接、更有效的支農政策措施，大力推動農業結構戰略性調整，有效促進了農業和農村經濟的穩定增長。
二是多年來中國農業已具備了一定的競爭實力，入世只是開放的繼續。經過20多年的改革開放,中國農業綜合生產能力得到顯著增強，糧食供需總量基本平衡，豐年有余，農產品種類不斷增多，品質不斷改善。
三是充分運用過渡期享有的權利，對進口實施有效調控。如在關稅配額管理上，按照“是準入機會而非義務”的特點，適時制定《農產品進口關稅配額暫行辦法》，從申請條件、分配方法和進口節奏等方面實現了合理的宏觀調控。入世三年來主要農產品進口關稅配額使用情況見表2。
四是國內外市場價格變化，客觀上緩解了進口壓力。近年來北美等世界糧食主產區發生的嚴重自然災害，導致國際糧價上揚25-30%；而國內糧價從1997年開始至2003年中期以來一直處于低迷狀態，從而既避免了國外糧食對國內市場的沖擊，也為擴大我糧食出口提供了機遇。
五是在遵守世貿組織規則的條件下，加強了針對農產品的進口安全管理，如適時頒布實施《農業轉基因生物安全管理條例》，等等。
以上這些措施，不僅使中國農業在“過渡期”內得到了有效保護，而且實現了穩定發展，為提高中國農產品國際競爭力，更好地參與“后過渡期”激烈的國際競爭奠定了良好的基礎。
二、“后過渡期”中國農業可能受到的影響分析
經過全國上下的共同努力，中國農業經受住了“過渡期”的初步考驗，也取得了一些應對入世的初步經驗。但進入“后過渡期”，農業仍面臨著新的形勢，也必將承受著許多新的挑戰。
第一，履行加入WTO承諾——關稅降至承諾終點、配額升至承諾高峰、補貼約束低于發展中國家水平
一是農產品關稅從今年開始已降至承諾的終點，即由加入ＷＴＯ前2001年的23.2%，經過2002年－2004年的三年削減，降至2005年的15.35%（其中魚和漁產品為10.5%）,遠遠低于62%的世界農產品平均關稅水平，成為世界上農產品關稅總水平最低的國家之一。各主要國家農產品約束關稅率見表3。從表中可以看出，目前比我國低的國家只有澳大利亞、新西蘭、美國和捷克4國。
二是糧食等重點農產品配額數量已達到最高點，2005年之后將繼續維持這一水平。其中糧食年進口配額為2216萬噸，占商品量的15%。按中國糧食口徑，將配額折成原糧（包括把豆油折成大豆），則配額總量高達4107萬，相當于國內消費總量的８-９%，這個數量還不包括大豆。此外，除小麥繼續保持90%的國營貿易比例外，其他農產品的國營貿易比例將逐步縮小。在今年取消羊毛和毛條指定經營制度基礎上，明年還將取消豆油、棕桐油、菜籽油進口關稅配額管理，實行９%的單一關稅。同時，各種化肥進口關稅配額數量也在提高。除尿素繼續保持90%的國營貿易比例外，其他化肥的國營貿易比例將逐步縮小。隨著國內需求和國際市場價格的變化，各產品的關稅配額使用率有可能提高。根據相關承諾，我國從今年起已對外資開放農藥、農膜的零售和批發業務，2007年起將開放化肥零售和批發業務。各主要農產品進口關稅配額見表4。
三是農業補貼水平低。我國1992年即宣布取消出口補貼。加入ＷＴＯ后，承諾將國內支持中的“黃箱”補貼上限約束在農業總產值的8.5%以內，低于其他發展中國家水平。而且由于財力等各方面因素所限，實際補貼數量離這一上限水平還有很大差距。
總體來看，相對于現階段我國農業發展水平而言，中國農業在市場開放方面，已經走在了所有ＷＴＯ成員的前列。
第二，國內農業發展狀況——生產分散、技術落后、產品檔次低，總體競爭能力不強
一是生產規模小，目前中國人均耕地面積不足1.5畝，僅為世界平均水平的43%，再加上社會化服務體系發展滯后，帶動農戶有限，農村小生產和大市場之間的矛盾較為突出。農戶分散的傳統生產經營方式不但使農產品生產和流通成本居高不下，而且也不利于新技術的普及推廣和對農產品質量安全實施有效的控制。
二是技術水平落后。目前中國農業科技投入只占農業總收入的0.5%，與發達國家相差10倍以上；每萬名農業人口僅有６名科技人員，與發達國家每萬名農業人口有40名農業科技人員的水平相比，差距巨大。同時，因經費和體制等各方面原因，本來就數量有限的科技人員，還存在著大量的閑置和不斷流失。
三是產品檔次不高。產品主要以初級品為主，加工程度不高、附加值低。目前雖然我國糧食、油料、水果、豆類、肉類、蛋類、水產品產量均居世界第一位，但產后加工程度只有25%左右，而發達國家卻達70%以上。同時，因疫病、農獸藥殘留和環境污染等引發的質量衛生安全問題也十分突出，農產品的理論優勢與現實優勢之間還存在著較大差距。
第三，國際市場準入條件——關稅壁壘林立，非關稅壁壘眾多，反傾銷、“特保條款”及其它各種新壁壘使用頻繁，國際競爭環境進一步惡化，國際貿易新秩序建立步履維艱
一是關稅壁壘居高不下。雖然烏拉圭回合談判使農產品出口關稅在一定程度上有所下降，但世界平均關稅約束水平仍高達62%。據統計，發達國家關稅高峰農產品（即關稅超過12%的農產品）占全部農產品稅號的10%，一些重要農產品關稅更是高達350-900%。在關稅高峰農產品中，美國有20%的農產品關稅超過30%，日本、歐盟、加拿大的比例分別達到30%、25%和14%。雖然發展中國家關稅高峰的情況略比發達國家普遍，但極端高關稅情況卻較少發生。
二是非關稅壁壘花樣繁多。一些國家借助食品安全、動植物衛生檢驗檢疫法規，對入境農產品及食品實行近乎苛刻的檢疫、防疫制度；產品質量標準、食品標簽和包裝要求不斷升級，檢測項目不斷增多；制定不合理的環保和動物福利標準，對進口農產品設置“綠色壁壘”，等等，都嚴重影響了中國優勢農產品的出口。據統計，2001年，中國約有７０多億美元的出口商品受到技術性貿易壁壘的影響。由于歐盟自2002年初開始全面禁止進口中國的動物源性食品和水海產品，導致該年上半年中國水產品出口下降70%以上，僅浙江省一季度就因此減少農產品出口１億美元。
三是反傾銷、“特保條款”和新型貿易壁壘使用日趨頻繁。隨著中國農產品出口的快速增長，針對中國農產品的反傾銷調查不斷增多。據統計，從1982年開始到去年底，國外共發起針對中國農產品及食品的反傾銷和保障措施案件數量分別達到24起和8期，產品涉及大蒜、蜂蜜、罐裝蘑菇、凍蝦、濃縮蘋果汁等多種。其中入世三年來反傾銷和保障措施案件分別達到4起和3起，涉案金額分別達39877.5萬美元和343.4萬美元。同時，中國農產品出口也面臨“特保條款”的不利影響，并有可能成為2013年前中國農產品出口的主要壁壘之一。如2002年6月—2003年4月，西班牙曾先后兩次對中國柑橘罐頭出口企業向歐盟委員會提請實施特別保障措施，涉案金額達2630萬美元。雖經中方努力歐盟最終否決了這一提議，但不排除未來再次提請特保立案的可能。此外，在技術壁壘愈演愈烈的同時，近年來一些國家還相繼出現了“知識產權壁壘”、“輿論壁壘”等一些新的貿易壁壘。如日本去年4月實施的新《種苗修正案》，規定利用日本植物種源生產或改良的農產品，必須繳納專利費；日本等一些國家還利用報刊、電視等媒體故意妖魔化中國農產品，采取“輿論壁壘”的方式來影響本國消費者對中國農產品的消費。
四是國際農業貿易競爭環境依然極不公平。事實上，即使發達國家能夠很好地履行《農業協定》規定的削減農業補貼義務，但其可用“黃箱”補貼空間仍然較大。據WTO資料顯示，從2000年開始至ＷＴＯ新一輪談判達成新農業協定前，歐盟每年仍然可為農業提供高達769億美元的“黃箱”補貼，日本為284億美元，美國為191億美元，而我國僅為485億人民幣。從“黃箱”補貼約束水平相當于農業總產值的比重看，歐盟為25%，日本為41%，美國為9.5%。發展中國家中，除墨西哥達34%外，其它國家的這個比例均不超過4%的水平（WTO,2002）與此同時，發達國家繼續對農產品提供巨額出口補貼，也造成了國際農產品貿易的嚴重扭曲。如OECD國家2/3的乳制品、1/2的肉蛋產品、1/3的蔬菜水果、1/3～2/3的糧食出口需要補貼。歐盟、瑞土、美國和挪威４個OECD成員的出口補貼要占全球的97%（ＷＴＯ，2002）。
五是國際農業貿易新規則和新秩序的建立舉步維艱。2003年9月坎昆會議失敗后，在各方努力下，經過馬拉松式的艱苦談判，直到去年８月１日凌晨才取得突破，達成相關框架協議，但全球農業政策真正實現“實質性地改善市場準人、實質性地削減扭曲貿易的國內支持和削減以至取消所有形式的出口補貼”的改革目標，還有相當長的路要走。
三、新形勢下中國農業應對挑戰的對策建議
總的應對原則，就是要在認真總結三年應對工作經驗的基礎上，繼續發揮好國務院“WTO工作小組”和各省、市等地方WTO機構的作用，認真分析中國農業面臨的新形勢，做到把遵守WTO規則和運用WTO規則結合起來，把擴大開放與維護國家安全結合起來，實現在開放中發展、在發展中保護。
1、加大政策支持，努力擴大出口。加大政策性支持力度，參照國家鼓勵高新技術產品出口的政策，為農產品出口提供政策性金融支持；按照出口退稅新帳不欠的原則，及時審批農產品出口退稅；運用中央外貿發展基金中已安排的農產品出口促進專項資金，并在出口品牌發展資金、中小企業國際市場開拓資金使用上，優先支持優勢農產品出口；借鑒歐盟等國通行做法，將農產品進口關稅收入的20—30%作為促進農產品出口的專項基金。
2、發揮比較優勢，合理調控進口。將農產品進出口從調劑國內市場余缺轉變為面向世界大市場實現供求平衡，進一步做好以國營貿易、關稅配額為主的進口管理體系和農業產業安全保障體系建設，建立和完善大宗農產品進口監測與產業損害預警系統和快速反應機制，確保國家糧食安全；在不危及糧食安全前提下，擴大糧食等土地密集型農產品進口和水產品、果菜等勞動密集型農產品出口，減少土地和水資源負擔，化解化肥、農藥使用對環境造成的壓力，更好地發揮比較優勢；深入研究反傾銷、反補貼、保障措施等貿易救濟措施，以及可供我利用的進口政策、標準、檢驗、標簽和認證、知識產權保護等貿易壁壘做法，提出符合世貿組織規則的、切實可行的保護性政策措施。
3、提高自身質量，注重練好內功。目前中國農產品出口面臨的狀況雖然和部分進口國故意設置貿易壁壘有關，但我自身存在的生態環境惡化、標準化生產水平低、疫病疫情和農獸藥殘留超標等質量安全問題也不容忽視。據統計，中國目前2000多個食品標準中，涉及安全標準的只有500多個，而歐洲僅對農藥殘留的標準就有15700多個。在下一步工作中，應逐步實施動植物病蟲害區域化管理，加強無規定動物疫病示范區建設，切實提高動植物衛生水平；加強農產品標準化研究，推進標準化生產；加強與國際認證、認可相關組織的技術交流與合作，推進我國農產品、食品認證的國際互認工作，完善農產品種植、養殖履歷和質量可追溯體系，加快出口農產品檢驗檢測、安全監測體系和農業生態環境檢驗檢測中心建設，通過提高產品質量，提升中國農產品的國際競爭力。
4、深入研究規則，妥善應對摩擦。農產品貿易爭端和摩擦的不斷產生，是一種常態，要保持平常心態理性看待，通過加強雙邊或多邊貿易談判，在WTO框架下通過加強合作與磋商，冷靜地加以解決。對外，要深入研究WTO基本原則和TBT、SPS協定的具體規定，從保護目的是否合理、保護水平是否適度、保護程序是否透明、保護措施是否符合非歧視性和國民待遇原則等各個方面認真研究，積極應對。對內，要圍繞國際先進標準改進產品，盡快實現與國際技術法規和標準體系的對接。同時，加快建立符合世界規范的、中國自己的貿易技術壁壘體系，有效應對國外對我產品設置各種歧視性技術規定。
5、享受入世權利，加大支持力度。《WTO協議》中我國可以使用的支持農業措施包括：所有“綠箱”政策措施；發展中國家免于削減的三項措施，即普惠性的投資補貼、低收入或資源貧乏地區的農業投入補貼和停種非法麻醉作物補貼；國內支持中的微量許可、“藍箱”措施以及反映在減讓表中的直接支付等。目前，WTO規則允許的12項“綠箱”措施中，我國尚有６項是空白；按照人世談判允許的8.5%補貼上限，中國還有較大的投入增長空間。有關部門要加強研究，積極探索財政直接補貼與農業保險相結合的農業保障制度。進一步完善補貼辦法，用好WTO“微量允許”、“綠箱”補貼權利，采取對農民直接補貼等“黃箱”措施，增加農業國內支持總量。
6、積極參與談判，推動公平貿易。充分發揮作為發展中大國的作用，在積極促進公平合理國際貿易規則建立的基礎上，最大限度地爭取對我有利的談判結果。要促使發達國家進一步削減乃至取消國內農業補貼和出口補貼，將我國糧食等關系國家安全、農村就業和農民增收的重點農產品作為發展中國家的特殊產品免予減讓承諾，為我國“三農”問題的解決爭取一個公平、合理的國際經濟環境。
