關(guān)鍵詞：糧食，宏觀調(diào)控政策，國外經(jīng)驗(yàn)
一、國外糧食宏觀調(diào)控政策概況
（一）調(diào)控政策的內(nèi)容與基本類型
國際上糧食宏觀調(diào)控政策的制定和實(shí)施，一般包含在總的農(nóng)業(yè)支持政策中。調(diào)控政策不僅與WTO貿(mào)易體制有關(guān)，也與各國的具體情況相關(guān)。總體上看，調(diào)控政策的主要內(nèi)容包括直接補(bǔ)貼、價(jià)格支持、收入保障、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)等五個(gè)方面。調(diào)控手段主要依據(jù)國家立法或相關(guān)法案，由農(nóng)業(yè)部門進(jìn)行具體管理和操作，并利用貿(mào)易促進(jìn)和政府信息服務(wù)等措施來加強(qiáng)引導(dǎo)，維護(hù)市場體系運(yùn)行的高效率。調(diào)控的類型總體上可以分為三種基本類型：
1.以總量控制和收入支持為特色的管理類型
該類型主要特點(diǎn)是通過對糧農(nóng)的收入支持來保護(hù)農(nóng)民種糧積極性，通過限定種植面積來控制糧食總產(chǎn)出及財(cái)政負(fù)擔(dān)。美國通過限定收入支持的數(shù)量來控制糧食面積，對農(nóng)民的收入支持政策有三種。一是價(jià)格保護(hù)。聯(lián)邦政府向農(nóng)場主提供“無追索權(quán)”短期貸款。這里的貸款率實(shí)際上相當(dāng)于糧食的最低保護(hù)價(jià)。二是直接支付。政府對種糧農(nóng)場每年給予固定補(bǔ)貼。三是收入保證。政府制定一個(gè)保證農(nóng)場主收入的“有效價(jià)格”，當(dāng)上述直接支付、糧食出售價(jià)格之和小于“有效價(jià)格”時(shí)就對農(nóng)場主進(jìn)行補(bǔ)貼。
2.以高保護(hù)為特色的管理類型
主要特點(diǎn)是對國內(nèi)的高收購價(jià)保護(hù)和對國外進(jìn)口的嚴(yán)格控制政策。歐盟糧食政策的核心是干預(yù)價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格和門檻價(jià)格體系，實(shí)行對農(nóng)民售糧的最低保護(hù)價(jià)、糧食銷售市場的最高限價(jià)和農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入歐盟市場的最低進(jìn)口門檻價(jià)。1999年歐盟改革農(nóng)業(yè)政策方案，降低支持價(jià)格水平，實(shí)行直接收入補(bǔ)貼、環(huán)保補(bǔ)貼及其他補(bǔ)貼。1995年，日本頒布實(shí)施新糧食法，實(shí)施對農(nóng)戶直接支付、稻作安定經(jīng)營補(bǔ)貼、自然災(zāi)害補(bǔ)貼等直接或間接的補(bǔ)貼政策，對其糧食進(jìn)口實(shí)行極嚴(yán)格的關(guān)稅化管理。
3.以國家收購為主的管理類型
主要特點(diǎn)是國家壟斷糧食購銷市場。加拿大對小麥、大麥購銷實(shí)行壟斷經(jīng)營，統(tǒng)購統(tǒng)銷，統(tǒng)一價(jià)格，分期付款，二次結(jié)算。澳大利亞小麥局預(yù)付小麥?zhǔn)召徔畹谋ＷC價(jià)格，是市場售價(jià)減去經(jīng)營管理費(fèi)用后凈收入的95%，銷售收入低于保證價(jià)格時(shí)政府給予補(bǔ)貼。印度糧食公司在糧食收獲前1個(gè)月制定當(dāng)年收購計(jì)劃，并按不低于最低保護(hù)價(jià)的收購價(jià)格從農(nóng)民手中購買糧食，政府限制私人收購的數(shù)量、限制私人糧商外運(yùn)糧食的數(shù)量、限制銀行向私人糧商貸款。
（二）調(diào)控政策的適應(yīng)性、效率及變化趨勢
國外農(nóng)業(yè)發(fā)達(dá)國家實(shí)行的糧食調(diào)控政策，是與其特殊的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)條件相適應(yīng)的。這些條件包括：國家的財(cái)政支付能力強(qiáng)，農(nóng)民在社會(huì)中所占比例很小，數(shù)量相對很??；每個(gè)農(nóng)場的規(guī)模較大，土地連片，種植較為單一，易于準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)；農(nóng)民和有關(guān)農(nóng)業(yè)部門的素質(zhì)較高，制度嚴(yán)密，不大可能出現(xiàn)舞弊及政策的變形走樣等。
在調(diào)控政策中，價(jià)格補(bǔ)貼效率不高受到普遍關(guān)注。根據(jù)經(jīng)合組織測算，發(fā)達(dá)國家價(jià)格政策補(bǔ)貼的效率僅僅為25%左右，即政府通過價(jià)格支持措施每拿出1元錢，農(nóng)民所能獲得的僅僅是0.25元左右。與此同時(shí)，政府的財(cái)政支出包袱也因過剩庫存產(chǎn)品的不斷增加而日益沉重。
在調(diào)控政策實(shí)施中，由于WTO談判要求在農(nóng)業(yè)中采取更加自由化和市場化的政策、全球?qū)r(nóng)村社會(huì)和環(huán)境目標(biāo)的重視程度日益增強(qiáng)等，這些發(fā)達(dá)國家正在尋找更好的補(bǔ)貼手段和積極調(diào)控方法，比如調(diào)減價(jià)格支持補(bǔ)貼，增加直接補(bǔ)貼使用的范圍等，來改善對農(nóng)民的收入保障和促進(jìn)糧食市場的穩(wěn)定運(yùn)行。
二、價(jià)格支持
（一）美國的價(jià)格支持
政府進(jìn)行價(jià)格支持的主要目標(biāo)是在不破壞市場機(jī)制調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品供求的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)維持價(jià)格平穩(wěn)，通過間接干預(yù)調(diào)控市場，緩解由于農(nóng)產(chǎn)品過剩所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的動(dòng)蕩。具體包括：（1）以“平價(jià)率”作為支持的標(biāo)準(zhǔn)；（2）實(shí)施作為最低保護(hù)價(jià)的農(nóng)產(chǎn)品抵押貸款；（3）目標(biāo)價(jià)格制；（4）無追索貸款；（5）儲(chǔ)存或緩沖庫存；（6）生產(chǎn)和銷售限額；（7）擴(kuò)大需求和糧食援助計(jì)劃；（8）投入物和勞務(wù)補(bǔ)貼；（9）食品券計(jì)劃。
政府進(jìn)行價(jià)格支持的主要手段是數(shù)量管理與財(cái)政補(bǔ)貼相結(jié)合。政府對主要農(nóng)產(chǎn)品如小麥、玉米、棉花等都確定了目標(biāo)價(jià)格，如果當(dāng)年生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格低于目標(biāo)價(jià)格，政府則向農(nóng)民補(bǔ)貼二者的差額。類似的補(bǔ)貼方式還有無追索貸款。1990年農(nóng)業(yè)法規(guī)定，小麥、飼料谷物的基本貸款率為最近5年市場平均價(jià)格的85%，稻米和棉花的基本貸款率為平均價(jià)的75%～85%。如果當(dāng)年的市場價(jià)格低于貸款率，政府必須按貸款率收購農(nóng)產(chǎn)品，從而農(nóng)民不必還貸。但政府的補(bǔ)貼是有條件的，凡是享受直接補(bǔ)貼的農(nóng)民必須參加政府的休耕計(jì)劃和水土保持計(jì)劃：要有7.5%的耕地休耕；另有15%的耕地不予補(bǔ)貼。
需要值得一提的是，1996年農(nóng)業(yè)法從根本上推翻了60多年來逐步形成的農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格支持政策，規(guī)定要在7年內(nèi)完全取消政府對農(nóng)場主提供的收入和價(jià)格補(bǔ)貼，使之完全面向世界市場。新法律也取消了對農(nóng)作物耕種面積的限制，農(nóng)場主可以根據(jù)世界市場對美國產(chǎn)品需求決定自己種植的品種和種植面積。新法律保留了基本的無追索貸款，但方法上有所修正。為了使美國的農(nóng)業(yè)平穩(wěn)地過渡到新法律規(guī)定的目標(biāo)，該法律規(guī)定，在7年過渡期內(nèi)，設(shè)立“生產(chǎn)靈活合同補(bǔ)貼”以替代價(jià)格支持補(bǔ)貼。
（二）英國和法國的價(jià)格支持
英國政府對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的干預(yù)主要依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品供求的變化，實(shí)施法定價(jià)格和保證價(jià)格。供求平衡時(shí)實(shí)行自由價(jià)格，供不應(yīng)求時(shí)實(shí)行法定價(jià)格，供過于求時(shí)實(shí)行保證價(jià)格。自由價(jià)格完全由市場來決定；法定價(jià)格由政府與農(nóng)民協(xié)商而定；保證價(jià)格不影響農(nóng)產(chǎn)品自由貿(mào)易，市場上的價(jià)格仍然由自由貿(mào)易狀況所決定，因此，保證價(jià)格實(shí)質(zhì)上是政府干預(yù)下的自由價(jià)格。英國的主要農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行保證價(jià)格，其中有一部分是歐盟范圍內(nèi)規(guī)定的谷物、牛肉價(jià)格，另一部分是英國自己規(guī)定的羊肉、酒、橄欖油價(jià)格。蔬菜、水果等實(shí)行自由價(jià)格。豬肉等則實(shí)行完全的自由價(jià)格，政府不加任何干預(yù)。英國主要是通過提高農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口關(guān)稅、對進(jìn)出口農(nóng)產(chǎn)品提供補(bǔ)貼以及對若干農(nóng)畜產(chǎn)品給予價(jià)格保證等辦法，來保護(hù)和發(fā)展本國的農(nóng)業(yè)。
法國政府在二戰(zhàn)后初期就對大部分農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格實(shí)行嚴(yán)格管理，具體做法有四個(gè)方面。一是建立農(nóng)產(chǎn)品市場管理組織。根據(jù)不同種類的農(nóng)產(chǎn)品，分別設(shè)立一個(gè)由政府官員、生產(chǎn)者、中間商和消費(fèi)者的代表組成的農(nóng)產(chǎn)品市場管理委員會(huì)。二是制定農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格。農(nóng)產(chǎn)品市場管理委員會(huì)在每個(gè)農(nóng)業(yè)年度開始之際，根據(jù)市場供需情況制定一組價(jià)格。主要有三種價(jià)格：（1）目標(biāo)價(jià)格。這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者在國內(nèi)或歐盟內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品短缺地區(qū)渴望得到的最高價(jià)格，也稱指導(dǎo)價(jià)格，一般是在農(nóng)產(chǎn)品上市之前規(guī)定的。根據(jù)具體情況，各年度間的目標(biāo)價(jià)格可以有變化，也可以維持?jǐn)?shù)年不變。在一個(gè)農(nóng)業(yè)年度內(nèi)，目標(biāo)價(jià)格一般高于市場價(jià)格，是農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)的上限，市場價(jià)格應(yīng)低于它，而不能高于它。如果市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格，政府就要在市場上拋售商品，加以平抑。（2）干預(yù)價(jià)格（收購價(jià)格）。這是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者保證可以看到的最低價(jià)格。干預(yù)價(jià)格一般比目標(biāo)價(jià)格低10%～15%左右，是一種保證價(jià)格，目的是要維持市場價(jià)格不致跌到這個(gè)限度以下，以保護(hù)生產(chǎn)者的最低利益。（3）門檻價(jià)格（閘門價(jià)格）。這是外來農(nóng)產(chǎn)品到達(dá)口岸的最低進(jìn)口價(jià)格，大約相當(dāng)于目標(biāo)價(jià)格減去外來農(nóng)產(chǎn)品從口岸到國內(nèi)或歐盟內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品最短缺地區(qū)的運(yùn)輸費(fèi)用的差額，一般在目標(biāo)價(jià)格與干預(yù)價(jià)格之間。三是干預(yù)農(nóng)產(chǎn)品市場。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格低于干預(yù)價(jià)格時(shí)，政府按干預(yù)價(jià)格收購全部過剩農(nóng)產(chǎn)品，或?qū)ιa(chǎn)者主動(dòng)儲(chǔ)存、撤離市場等給予補(bǔ)貼，或通過變動(dòng)進(jìn)出口關(guān)稅及補(bǔ)貼調(diào)節(jié)進(jìn)出口，使市場價(jià)格維持在干預(yù)價(jià)格之上。當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品市場價(jià)格高于目標(biāo)價(jià)格時(shí)，政府按目標(biāo)價(jià)格大量拋售其儲(chǔ)存的農(nóng)產(chǎn)品，或通過變動(dòng)進(jìn)出口關(guān)稅及補(bǔ)貼調(diào)節(jié)進(jìn)出口，使市場價(jià)格維持在目標(biāo)價(jià)格之下。四是建立農(nóng)產(chǎn)品干預(yù)基金。
（三）日本的價(jià)格支持
日本政府對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理的主要做法是保持農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格穩(wěn)定。日本政府對農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格管理比較嚴(yán)格，價(jià)格形式有統(tǒng)一價(jià)格、穩(wěn)定價(jià)格（安定價(jià)格或穩(wěn)定幅度價(jià)格）、最低保護(hù)價(jià)格和穩(wěn)定價(jià)格基金等。實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格的主要是大米，由政府統(tǒng)一規(guī)定大米的收購價(jià)格和銷售價(jià)格。牛肉、豬肉等實(shí)行“穩(wěn)定帶價(jià)格”，即價(jià)格雖然由市場決定，但政府要根據(jù)市場供求，確定一個(gè)價(jià)格上下浮動(dòng)的幅度。對糖料、砂糖、麥類、土豆等則實(shí)行最低保護(hù)價(jià)格。對加工乳制品的鮮奶、大豆、油菜籽等實(shí)行基準(zhǔn)價(jià)格。當(dāng)市場價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，政府付給農(nóng)民補(bǔ)貼。對蔬菜、加工用水果、肉用仔牛、雞蛋等價(jià)格變化大的商品實(shí)行穩(wěn)定基金制度。當(dāng)市場價(jià)格低于基準(zhǔn)價(jià)格時(shí)，差額部分由生產(chǎn)者與政府共同出資的“穩(wěn)定基金”補(bǔ)齊。
（作者：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部秦中春 張?jiān)迫A；財(cái)政部科教司丁學(xué)東；財(cái)政部農(nóng)業(yè)司張巖松 魏維 周艷偉 王瑤來）
