一、我國對農民糧食儲備進行補貼的必要性分析
國情決定農戶要儲糧。糧食的特殊性和我國的特殊國情決定了農戶需要維持一定糧食儲備水平以保證家庭糧食安全。（1）糧食對于農戶來說是不可替代的非常重要的特殊商品，其生產受經濟政策和自然條件的影響較大，具有明顯的季節性和生產的不穩定性。由于自然災害等原因，年際間的糧食生產波動往往很大，農民必須保持較高糧食儲備。（2）由于我國經濟呈二元結構，糧食儲備也存在二元性，糧食遠沒有完全商品化，農民糧食基本是自產自用，國家糧食儲備庫畢竟存量有限，農村儲糧解決了農民的糧食需求，減輕了國家糧食總供給的壓力。農戶儲糧有利于農業結構調整和必要的品種調劑。農戶糧食儲備可有效彌補國庫庫容小、儲備能力不足、占用資金過大、賬實不符、陳糧不能及時輪換等缺點。農業產業本身的弱質性和基礎地位，決定其需要政府的服務。那么，農戶儲糧行為是否應該得到補貼呢？
（一）從公共經濟學理論理解國家應該對農民儲糧予以補貼
市場失靈為政府留出了施展才能的空間。糧食財政補貼是政府宏觀調控的一種政策措施，是對市場機制的補充，是政府干預手段，它是用經濟形態表現的政治活動。（1）糧食儲備的公共產品屬性。農戶糧食安全是一個具有社會性質、公益性質的，且其社會性、公益性是覆蓋全國的準公共產品。（2）農戶儲糧的外部性。盡管農戶儲備既具有后備性的安全儲備性質，也具有商業性的周轉儲備性質，但從農戶過去和現在的行為來看,不能指望農戶為市場儲備糧食,也就是說，農戶儲糧的商品率是很低的，農戶靠儲糧來增收是不現實的。這是因為：第一，農戶的生產經營規模一般都比較小，即使農戶想為市場儲糧,其儲糧的規模也有限；第二，農戶儲糧也是有成本的,包括家庭空間的占用、糧食儲備的損耗等。市場經濟條件下，必須對糧食生產者進行補貼，縮小糧食社會收益和個人收益之間的差距，激勵農民種植糧食，防止農業資源外流導致糧食生產過度萎縮，以確保糧食經濟安全。（3）糧食安全是政府責任。吃飯問題不但是農民自身的事，也是政府的責任所在。由于糧食儲備的公共產品屬性及其具有較強的“外部性”，農戶儲備糧食也可以算是一種公共產品的行為。根據公共經濟學的責權相對等原則，無論是私人儲備還是農戶儲備都應納入國家調控體系。而發放補貼也不失為一種控制農民儲糧的杠桿。
（二）糧食安全鏈條性要求政府對農戶糧食儲備進行補貼
糧食安全是一種包括生產環節、交換環節、分配環節和消費環節的鏈條反應。所以，要保證糧食安全，其中任何一個環節都要給予重視。農業補貼是一國政府對本國農業支持與保護政策體系中最主要、最常用的政策工具，是政府對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。近年來，國家出臺了一系列補貼農民的政策。尤其是糧食直補制度取得了很大的成效，農戶對糧食直接補貼政策的評價較高。但這些補貼僅僅局限于糧食的生產環節。農民補貼要進一步拓展視野，樹立“大糧食安全”觀念，要用“大糧食安全觀”來轉變補貼方式，補貼要向糧食的產前、產中、產后全過程服務延伸。應此，農戶糧食儲備應該進入到被補貼范圍。農戶儲糧補貼是農民直補新內涵的客觀要求。
（三）國家補貼農戶儲糧有利于保障國家糧食安全
1.農戶儲糧能力提升能夠減少糧食損失，保障糧食安全。在目前我國的糧食三級儲備制度下，中央儲備和地方儲備兩級的儲藏損失已經減少到0.1%-0.2%。由于農戶儲糧條件差,加上缺乏科學儲糧知識,儲糧損失巨大。做好農戶儲糧減損,開發“無形糧田”的意義十分重大。以全國糧食總產量48000萬噸估算,按照農戶留糧70%,儲糧損失5%計算,則全國農戶儲糧損失就達到了1680萬噸,相當于近6000萬畝良田的產量,相當于山東省全年的小麥產量。按照目前農戶儲糧的損失水平，如果能夠幫助農戶改善儲糧條件，全國每年可減少糧食損失50多億公斤，相當于增加1200多萬畝高標準糧田。我國農戶儲糧的設施簡單、技術手段薄弱，損失數量相當驚人，給農業生產者帶來無法彌補的損失,而且也對國家的總體糧食安全造成了極大的影響。因此，減少農戶儲糧損失，保證糧食安全儲藏,開發無形糧田,逐步構建和完善農戶安全儲糧技術體系,對保障糧食安全意義重大。由于農民投資能力有限，需要政府在技術、資金、培訓等方面提供補貼和支持，來提升農戶儲糧能力。
2.補貼和規范農戶存糧有利于調節市場糧價和宏觀調控。（1）就潛在影響來看,農戶糧食儲備對糧食市場的潛在影響作用是巨大的。即使按結轉儲備數量計算,如果每個農戶減少或者增加20%的儲備數量,則合計糧食的市場供給數量將發生近2000萬噸的變化。由于糧食供給者結構特點和市場特點,其市場價格具有較大的靈敏性。一個相對于生產量和儲備總量而言并不大的供給數量變化,就會引起很大的市場價格的變化。農戶儲備糧食對糧食市場的潛在的巨大影響,如果利用得當,可以起到很大的平抑市場波動的作用。否則,控制不當的話,也會對市場起到巨大的沖擊作用,會加劇糧食市場的不穩定和波動。農村儲備比較薄弱。在糧食豐收年份,農民把余糧全部賣給糧食部門,使國家負擔加重,倉容不足等矛盾十分突出；在糧食歉收年份,遭受重大災害情況下,農民抗災自救能力又十分有限。國家運用有形的財政補貼和無形的信息引導規范農戶的儲糧行為，保持農戶的儲糧積極性和提高儲糧水平，有利于平緩糧食市場價格波動，促進糧食生產穩定發展，保障國家的糧食安全。（2）農戶儲糧對國家糧食安全的影響。由于農村人口占全國人口中的絕大多數，農村糧食供應有保障，國家糧食安全就不會出現太大的問題。其次，農村儲糧緩解了國家糧庫容量不足的矛盾。（3）糧食儲備是政府調控糧食市場、確保糧食安全的重要手段。實現政府儲備與私人儲備的協調，有利于國家宏觀調控。對農民儲備糧食進行補貼，不僅可以減少農民儲備糧食的花費，同時可以引導農民對儲備糧的推陳“儲”新處理，幫助政府部門掌握農戶儲糧的動態，適時調整國家對糧食的政策。長期來說有利于確保農村及國家大局的穩定。
3.農戶儲糧的財政資金節約效應。農村糧食儲備點多面廣，數量巨大，是三級儲備體系的基礎。政府糧食儲備每年都需要極高的保管和輪換費用，儲糧成本非常高。農戶糧食儲備下降將迫使政府糧食儲備量上升，將會給國家帶來更大的財政負擔，并且整體儲糧的效率損失也因此增加。歷史的經驗證明,農村儲糧在抵抗自然災害、促進農村經濟發展和穩定社會秩序方面的作用,是國家糧庫替代不了的。補貼農戶存糧有利于解決國家專儲制度存在問題。農戶的儲糧一定程度上緩解了國家集中收購的倉容壓力，縮短政府儲糧時間和補貼，減少政府臨時儲備支出，也就是說農戶儲糧承擔了一部分國家糧食安全的責任。因此，農戶儲糧減輕了國家的財政負擔，成為國家儲糧成本的一種節約。
（四）國外糧食儲備管理的啟示
糧食流通和糧食儲備在國民經濟中占有重要地位。許多國家為了保證經濟社會穩定和持續發展，都試圖建立一套與其國情和經濟發展水平相適應的糧食流通體制和糧食儲備管理制度，并采取相應的政策法規，非常有借鑒意義。國外對農戶（民間）糧食儲備補貼的方式有：（1）直接補貼農民。推行直補最典型的是美國。1977年，美國的農業立法對建立農民自有儲備做了規定。參加自有儲備計劃的農民必須同美國糧食市場的政策性調控機構商品信貸公司（以下簡稱CCC）簽訂合同。CCC給農民支付補貼并貸款，當市場糧價上升到或高于支持價格時，農場主可以出售所儲存的糧食，并償還貸款和利息；農場主也可以繼續儲存而不出售，但這時只能享受貸款而不再獲得費用補貼；儲存糧食的費用補貼，一般情況下不用歸還。歐盟農業補貼委員會對“臨時儲備”給予必要的儲費和利息補貼。（2）價格調整。歐盟一般將補貼納入市場機制，用市場化運作手段來調整補貼費用。法國對種植糧食的農戶、私人儲糧補貼按月增加，避免收獲季節糧食過于集中上市而影響糧食市價，從而最大可能地保障糧食均衡上市。德國等其他歐盟國家也大多采取了類似的糧食儲備政策。（3）合作方式。20世紀80年代，日本放寬了糧食市場管理。1995年12月日本通過了《新糧食法》，規定設立專項儲備，以政府米及部分進口米充當，日本糧食儲備由政府與民間共同負責，以政府為主，民間儲備費用由政府補貼一部分。（4）稅費減免。巴基斯坦允許私人參與農產品貿易及糧食儲備，相應地，為了激勵私人投資，對于為辦理糧食營運和糧食儲備而進口的設備及其安裝費部分的關稅給予減免。（5）基礎設施支持。泰國制定了2002-2006大米戰略計劃，撥款304.5億泰銖用于建造包括倉筒在內的基礎設施。其中17%由公共基金提供，其余以貸款形式提供給私人機構。
總之，無論是美國、法國、日本還是其他國家，民間儲備都已納入國家糧食儲備計劃，為了鼓勵私人存儲，政府采取了相應的財政補貼或政策優惠措施。完善的民間糧食儲備管理體系必定與其對民間糧食儲備的重視度和財政的投入是分不開的。我國是世界上最大的發展中國家,糧食安全問題既不同于一般的發展中國家,更不同于發達國家。糧食儲備的性質也不同，發達國家或糧食出口大國的糧食儲備，其性質主要是周轉庫存，兼有調節市場供求和價格的作用。而我國的糧食儲備，其性質首先是戰略儲備，其次才是周轉庫存。我們應借鑒國際的經驗，給予農戶儲備財政補貼，建立國家中央儲備與地方省級、糧商、農民個人儲備相結合的多層次儲備體系，并逐漸完善補貼機制。
二、我國農戶糧食儲備補貼面臨的困難
（一）政府對農戶儲糧補貼的重要性重視不夠
目前，國家在國庫糧食儲備上耗費了大量的財力、人力與物力，但對農戶儲備無論是中央政府還是地方政府都關注較少，更無資金支持與政策扶助。很多人認為農民儲糧主要是為了家庭的糧食安全，對農民的糧食安全也是國家糧食安全的重要部分認識不深，認為農民儲糧理所當然由私人承擔費用。
（二）農戶儲糧補貼發放中的困難
1.農戶儲備糧食點多面散造成補貼發放難以落實
農村糧食儲備不同于國外農場主的民間儲糧，呈現點多面廣、庫點非常分散、集中程度低、庫容較小、技術不足、數量巨大的特點，使得農民儲糧作為國家三級儲備體系基礎，卻沒有一個系統的儲備管理系統。同時農民儲糧受糧食豐歉、地域和市場行情等多種因素的影響。要對如此龐大的分散群制定補貼標準，做到每戶農戶的儲糧補貼都落實到農民手上難度非常大。所以說，針對農戶儲糧這么一個復雜、分散而又存在多權變因素的儲備群，來建立一套標準而又可行的補貼機制，其難度是不言而喻的。
2.政府補貼發放操作難度大，補貼落實不到位
主要表現在：（1）補貼方式難以統一。是對當地主糧補貼還是所有糧食補貼？有些地區水稻、小麥、玉米等主次品種不明顯，只對政府認定的糧種進行補貼，不利于結構調整，不利于發揮市場機制的作用。（2）按照儲藏量補貼，不但難以衡量，也將強化農民的惜售心理，影響糧食市場吞吐。（3）由哪個部門確定補貼對象及測算出補貼金額，具體哪個層級哪個部門來實施。如何避免弄虛作假的情況發生。（4）農戶儲糧資金能否真正落實到群眾手中。盡管從中央到省、市、區都制定了一系列規章制度，但到鄉鎮級卻容易出現問題。
3.儲備補貼發放成本高，財力不夠
主要表現在：（1）農民儲糧補貼涉及財政、農業、糧食和銀行等部門，因政出多門，協調困難，交易成本高，時滯長，使得農業補貼中的“跑、冒、滴、漏”現象難以避免，從而降低了補貼的效率。（2）農民數量龐大，在政府與農民之間缺乏一個有效的中介組織載體，許多針對農民的直接補貼政策，其運行成本都比較高。（3）計算補貼費時費力。各地按照每年儲糧數量來計算補貼資金，每年都需要重新登記、測量、計算。（4）發放補貼的成本較高。發放補貼需要印制大量表冊，層層開會宣傳、發動、部署、督導，設置兌付點等，花費大量費用。由于工作量大，需用大量人員。（5）造成高額財政成本也是一個不爭的事實。
（三）農戶自身顧慮多，無法有效發揮補貼效應
主要表現在：（1）補貼數額較小，占糧食價格的比重極小，農民對這少得可憐的補貼無所謂。很多地區人均耕地面積不足1畝，基本上剛剛能夠滿足口糧需要，起不到調動糧食儲備積極性的作用。（2）國家直接把儲備補貼資金發到農民手中后，農民很難把這零散的、有限的資金用于糧食儲備投資中。（3）農民在接受儲備補貼后也會有很多顧慮，一怕政策變，二怕糧價跌。
（四）補貼政策地區協調困難，產銷區不平衡
主要表現在：（1）因為補貼標準和地方經濟實力有差別，在主銷區，由于政府財力充足，給予農民的糧食補貼標準往往要比主產區高出數倍。這種產銷區補貼發放利益關系不協調的情況持續下來，最終會挫傷主產區農民的儲糧積極性。（2）由于資金在省內各縣市分配方式的差異，因而補貼資金在一省之內的分配結果有也可能出現不平衡。
三、我國農民糧食儲備補貼的實現機制
上述分析表明，農民儲備糧食補貼困難會對國家的財政補貼造成影響。基于此，特提出以下幾點政策建議來實現農民儲糧的補貼機制。
（一）政府部門切實提高認識，關注農民儲糧及其補貼問題
各級政府、農業及糧食部門要高度重視農戶儲糧，支持和鼓勵農戶儲糧。要充分認識農民儲糧具有一定的公共產品特征和外部性特征，有利于農民增收，有利于農戶糧食安全和國家糧食安全。政府部門通過補貼激勵農戶參與到提高農戶儲糧技術和基礎設施建設中。采取適當政策，主動引導農戶的糧食儲備行為，引導農民合理支配儲備補貼，將這部分補貼資金投入的效益乘數化、最大化，使農戶儲糧真正起到糧食安全的“穩定器”作用。
（二）擴充補貼資金來源，加大補貼力度
1.適當加大補貼資金投入力度。加大財政補貼資金比例,尤其是提高對糧食主產區(縣)的農民儲備補貼比例,以緩解區(縣)財政壓力,平衡區域間糧食生產發展；加大儲備大戶的補貼資金。目前國家對農村、農戶有改水、改廁、改路、建沼氣池等項目的補貼資金,對于具有防鼠、防蟲、防潮等功能的新型儲糧裝具和農戶小曬場在農村的推廣應用，也應納入國家農業基礎設施建設的公共財政范疇。同時結合農村舊房改造,對修建新型糧倉也應給予適當的獎勵或補貼。
2.建議財政提供多渠道補貼資金來源。國家在對糧食生產進行直接補貼的同時，可以嘗試補貼私人糧食儲備，采取類似于“糧食銀行”的做法，鼓勵農民集中存糧，保證農民能夠隨時得到所需要的糧食，一定程度上解決農戶的糧食安全。也可以借鑒國外的經驗對有能力承儲的儲糧大戶按照“誰儲備、誰補貼、誰承擔風險”的原則，完善農戶儲糧大戶儲備糧管理辦法。農業發展銀行和農村信用社應加強與農戶儲糧大戶的溝通配合，推行惠農的小額儲備貸款。建議成立政策性農業保險機構，向私人儲備提供保險。可以與其他幾項農業補貼綜合考慮,納入部門預算,給予各級補貼工作機構一定的工作經費,以調動補貼工作者的積極性，提高工作效率。
（三）統籌兼顧，建立統一長效的補貼機制
要解決中國農民分散帶來的補貼發放困難，就要探索一條適合我國的長效補貼機制，將補貼制度化，做到統籌兼顧，地區平衡。（1）把農戶糧食儲備補貼內容穩定化和明確化。國家可以以主產區為試點，通過對農民儲糧狀況進行深入調查，并對農戶儲備糧以及儲備糧變動的規模進行匡算，區分出不同省區、不同糧食品種的變化情況，建立農民儲備糧食數據庫。將農戶儲備納入國家調控體系，從而將分散的農戶儲糧點化成面來管理。（2）要對糧食農戶儲備補貼進行規范。包括對補貼標準、補貼范圍、補貼對象、補貼額增長，根據其不同地區的儲糧質量和數量為標準制定不同的補貼標準，通過合理分解補貼項目來有針對性地采取補貼措施，通過多元化的補貼方式來適應我國農民儲糧面廣的特點。（3）適時監測農戶家庭糧食儲備情況。建立農戶儲備與糧食供求走向之間的關系，通過農戶儲備了解我國糧食供求的基本走勢。特別是監測糧食主產區的農戶糧食儲備情況，主產區農戶糧食儲備變化是我國糧食儲備和供求情況的晴雨表。（4）開展農村儲糧補貼的服務體系。從認識上提高農戶對儲備補貼的利用水平，由政府派出技術人員，深入到農戶家中，面對面地指導農戶制定支配儲糧補貼計劃。加強資金補貼和技術服務、基礎設施服務和培訓服務等方面的結合。
（四）建立補貼發放的監督機制，切實提高補貼政策的執行效率
農戶儲糧補貼能起到真正保護儲糧農戶的切身利益，提高其儲糧積極性和儲糧質量的作用。建立補貼發放的監督機制能減少補貼發放的流失。財政、審計和農業部門要加強對財政撥款的審計，防止資金挪用和不到位。農業部門除提供基礎性資料外，還要通過加強村務公開和農村財務審計工作，對糧食補貼情況進行監督。真正做到補貼發放的全過程公開化、透明化。要努力探索高效率的補貼發放辦法，盡量降低發放成本，提高直接補貼的工作效率。補貼資金必須實行專戶管理、專款專用，嚴禁擠占、克扣、挪用。補貼資金必須及時足額發放到每戶農民手中，不得以任何名義從中抵扣款項。要采取定期或不定期的方式進行檢查，確保補貼資金安全運行。
（五）協調糧食產銷區的利益關系，補貼向主產區傾斜
在農戶糧食儲備補貼的制度設計上，應該給予糧食主產區更多的傾斜扶持政策，并逐步提高主產區糧食補貼中國家匹配的比重。對于糧食主產區內消費的糧食按照中央與主產區地方相配套的比例政策執行，對于外調的部分則應由中央和主銷區共同向主產區支付糧食儲備補貼。從長遠發展的角度看,要切實保障全國糧食安全,國家的各項支農政策要向糧食主產區傾斜，建立糧食產銷區協調機制。
（作者：匡遠配 單位：湖南農業大學經濟學院）
