1 我國畜牧業遭遇內外風浪沖擊

    近十幾年來, 由于遭遇來自內部或外部的各種風浪沖擊, 使我國畜牧業經常處于波動之中, 難以保持持續穩定的發展, 甚至陷于困境。

    1.1 遭遇動物疫病風浪沖擊

    　我國動物疫病一直比較復雜,疫病多, 疫情不斷, 流行廣泛, 危害嚴重, 近十幾年來又呈現出“舊病未除, 新病又發”的嚴峻局面, 使我國畜牧業經常遭遇動物疫病的沖擊, 造成嚴重的損失。據有關資料稱, 目前,我國豬、牛、羊、禽的死亡率分別達8%、1%、4%和18%, 多數為動物疫病所致。每年因發病死亡造成的直接經濟損失高達200～250 億元, 約相當于畜牧業總產值的2.5%～3.1%。由于動物疫病造成的動物生產性能降低、畜產品品質下降、飼料消耗增加、人工浪費、防治費用增加、環境損害及相關產業的經濟損失就更加巨大, 估計約為發病死亡造成損失的3～5倍。特別是近幾年來, 我國禽流感、口蹄疫等重大動物疫病不斷發生。據農業部的統計, 2005 年以來, 我國共發生了35 起高致病性禽流感疫情, 分布14 個省、自治區。其中, 2006 年發生3 起。共有19.4 萬只家禽發病, 死亡18.6 萬只, 撲殺2284.9 萬只。由于發生人感染死亡的病例, 導致嚴重的消費恐慌。禽類產品消費量銳減, 價格暴跌, 使家禽養殖農戶和龍頭企業損失慘重。整個家禽業損失已超過500 億元。禽流感不僅嚴重沖擊了我國的家禽業, 而且由于形成“多米諾骨牌”效應, 使家禽業的產業鏈條岌岌可危。幾年來, 我國口蹄疫疫情亦呈多發態勢。2005 年, 山東、青海、北京、江蘇、新疆等地發生了口蹄疫疫情。2006 年又在甘肅、青海、寧夏、湖北等地發生。禽流感、口蹄疫等動物疫病困擾著我國畜牧業發展。

    1.2 遭遇市場低迷風浪沖擊 近幾年來, 由于發生人-

    豬鏈球菌病、禽流感、口蹄疫等動物疫病抑制了消費需求, 使我國畜產品市場持續低迷, 2005 年以來, 國內市場禽類產品銷量已經下降了70%, 價格下降了30%以上。2006 年1～4 月份, 我國肉禽及其制品價格同比分別下降4.6、6.6、7.8 和8.7%。鮮蛋價格分別下降8.6、14.1、11.3 和10.4%。家禽業和養豬業面臨前所未有的困難, 家禽業龍頭企業普遍處于禽肉銷量、價格、效益下降和產品庫存猛增、銀行銀根緊縮的狀況。2006 年以來生豬價格一落再落。目前大部分地區的豬價已跌至近幾年來的最低點, 生豬養殖處境艱難。

    1.3 遭遇國外傾銷風浪沖擊 在國內市場持續低迷的情況下,

    我國還遭遇國外畜禽產品低價傾銷的風浪沖擊, 出口減少, 進口增加。據海關統計, 2006 年1～4 月, 我國肉及食用雜碎進口金額2.07 億美元, 同比增長50.2%; 出口2.06 億美元, 同比下降15.4%。鮮凍豬肉出口數量下降18.7%, 金額下降27%; 活家禽出口數量下降17.2%, 金額下降14.8%; 凍雞出口數量和金額分別下降38%和34%。在國內外產品品質沒有較大差別的情況下, 低廉的價格是國外肉和禽類產品大量涌入我國的一個主要原因。原來國內市場雞腿的價格每噸在1.18～1.3 萬元, 而進入我國的國外同類產品卻只賣7000 元左右, 比國內產品價格要低5000 元左右。受禽流感影響, 某些國家出口給其他國家和地區的禽類產品遇到一定的阻力,所以變相地壓低價格, 銷售給中國等暫未對禽類產品進口嚴格設限的國家。不同的消費習慣也是造成國外禽類產品價格低的重要原因。在進口的禽類產品中, 雞肉和雞雜碎是主角。許多國外的消費者普遍喜歡食用雞胸肉, 而我國的消費者卻比較喜歡食用雞翅、雞腿、雞爪、雞雜碎等雞的副產品。因此,國外廠家便把在本國不被消費者接受的副產品以低價銷售到了我國, 不斷蠶食著國內的市場份額。特別是我國為了履行加入WTO 的關稅減讓承諾, 農產品關稅經過2002～2004年連續三年削減后, 已經降到15.35 %, 遠遠低于62%的世界農產品關稅平均水平, 成為世界上農產品關稅最低的國家之一, 進一步降低了發達國家低價畜產品向我國傾銷的門檻,加大了對我國畜牧業的沖擊和壓力。

    1.4 遭遇技術壁壘風浪沖擊 由于動物疫病和藥物殘留等原因,

    我國畜禽產品出口經常遭遇國外技術壁壘的封阻。例如, 我國禽類產品主要出口日本, 但是, 在日本日益嚴格的要求面前經常受挫, 不是封關就是退貨, 每次都給我國的對日出口企業和養殖農戶造成嚴重的損失和沖擊。日本政府于2006 年5 月29 日實施食品和農產品中化學品殘留限量標準“肯定列表制度”后, 對我國農產品和動物性食品進入日本市場形成了更高的難以跨越的門檻。“肯定列表制度”使我國對日出口產品的檢測項目大幅度增加, 限量指標更為嚴格,__檢測費用成倍增加, 通關速度大大減緩, 出口成本大幅度提高。例如, 按照“現行標準”, 豬肉只檢測25 項, 實施“肯定列表制度”后上升至425 項, 檢測費用可達到85000 元。浙江豬肉的平均出口價格折合人民幣14400 元左右, 也就是說, 如果出口10 噸豬肉, 其中6 噸豬肉的收益就要被高昂的檢測費用吃掉了, 加上正常的飼養成本和出口關稅, 每批豬肉要達到20 噸才能保本。

    2 美國應對養牛業遭遇瘋牛病沖擊時的做法

    美國是一個畜牧業發達的國家, 僅牛肉業總產值估計就可以達到1750 億美元, 支撐了100 多萬個企業、農場和飼養場。每年僅牛肉出口的貿易額就有32 億美元, 已經成為支撐美國經濟成長的重要動力。但是, 自從2003 年12 月23 日在華盛頓州發現首例瘋牛病病例以來, 包括中、日、韓等30 多個國家和地區都對美國牛肉關上了大門, 使美國養牛業和牛肉出口遭受了嚴重的沖擊。為了降低瘋牛病對美國牛肉出口沖擊的影響, 保護美國的養牛業, 美國政府立即開始了一系列應對瘋牛病沖擊的活動。剛剛宣布發現瘋牛病病例, 白宮發言人麥克萊倫就對外表示, 盡管外界對美國出現瘋牛病的擔心不斷增加, 但總統布什作為德克薩斯這個養牛大州的前任州長目前沒有停止食用牛肉的打算, 總統仍在繼續吃牛肉。麥克萊倫還表示, 美國的食品供應非常安全, 瘋牛病的發現對于公眾的威脅很小。2004 年1 月22 日, 美國農業部長安·維尼曼女士宣布, 美政府正在考慮給全國的牛羊“上牌照”, 以便日後能夠迅速、準確地辨認那些可能感染上瘋牛病或者其他疾病的牲畜。維尼曼指出, 眼下波及全美的瘋牛病恐慌使政府不得不考慮啟動這一“全國牲畜識別系統”, 它將詳細地記錄每頭牲畜的出生年月、身體狀況以及交易情況等信息, 使美國所有農場都納入該系統的監控之下。美國農業部還為農場主提供一筆經費, 讓農場主購買鎮靜劑。這種鎮靜劑可以有效地檢出牛是否感染瘋牛病。在每年屠宰的3600 萬頭牛中, 有20 萬頭牛經過注射鎮靜劑安全檢驗。2 月9 日, 完成了所有調查和撲殺工作, 3 月15 日宣布實施瘋牛病檢測計劃, 并將30 個月以上的牛腦組織、眼睛、顱骨、脊髓、脊椎骨、背根神經和所有月齡牛的扁桃體、小腸列為特別危險物質, 禁止將其用于人類食品。所有不能站立和行走的牛都要在屠宰場銷毀。美國農業部獸醫服務局副局長致信64 個國家的農業主管當局, 說明發現瘋牛病病例后美國政府所做的工作和采取的措施, 呼吁這些國家放棄對美國牛肉的禁令。在極力增強消費者對美國牛肉信心的同時, 美國政府還先后派出許多特使到各國進行游說, 向世界證明美國的牛肉是安全的, 為恢復內國牛肉出口大造輿論。

    日本進口牛肉的一半以上來自美國, 是美國牛肉的最大進口國, 2003 年進口美國牛肉的金額高達15 億美元, 對美國牛肉出口舉足輕重, 美國政府把工作的重點放在盡快打開日本市場上。2003 年12 月29 日, 美國農業部特使戴維·黑格伍德就在東京會晤了日本農林水產省、厚生勞動省的官員, 敦促日本解除對美國牛肉的進口禁令。2004 年9 月23日, 利用聯大會議的間隙, 美國總統布什與日本首相小泉舉行了會晤, 就盡快解決美日牛肉貿易爭端問題的重要性達成了一致。兩人都表示, 美日已在牛肉貿易問題上取得了突破性進展, 但還需作進一步努力。兩國會在隨后舉行一系列會談, 促使日本向美國放開其牛肉市場。2005 年3 月9 日晚,布什同小泉舉行了電話會談, 強烈敦促小泉發揮領導力, 使日本迅速恢復進口美國產的牛肉。國務卿賴斯也親赴日本,為美國產牛肉重新進入日本市場打通渠道, 堅稱“美國的牛肉是安全的”, 要求日本盡早恢復進口美國牛肉。2005 年11月2 日, 美國貿易代表波特曼再次敦促日本盡快恢復進口美國產的牛肉。美國農業州的參議員甚至揚言, 如果日本沒有在12 月31 日之前解除禁令, 將考慮動用貿易制裁。在美國各方面的巨大壓力下, 2005 年12 月12 日, 日本宣布重新進口美國產牛肉。雖然日本大多數民眾反對進口美國牛肉, 但是, 是否解禁已經成為日美間的政治問題, 美國國會對日本的不滿越來越強烈, 日本政府急于解決這個影響日美關系的問題, 于是以近乎“政治決斷”的方式作出了解禁決定。

    韓國是僅次于日本和墨西哥的美國牛肉第三大出口市場。2003 年底美國發現瘋牛病病例后, 韓國禁止了美國牛肉的進口。2005 年12 月, 日本政府決定解除從美國進口牛肉的禁令后, 美方一再要求韓國也取消這一禁令。經過多次磋商, 韓國政府宣布從2006 年6 月7 日起, 恢復從美國進口牛肉。我國也是美國牛肉的一個重要出口市場, 在2003 年我國禁止進口美國牛肉之前, 每年進口美國牛肉的貿易額都在1 億美元左右, 一度曾是第七大美國牛肉進口國。我國禁止進口美國牛肉后, 美國政府一直要求我國恢復進口美國牛肉。中美官員定于2006 年4 月11 日舉行高層會晤后, 國參議院20 位議員致信美國總統布什, 要求布什總統利用與中國領導人會晤的機會, 推動恢復向中國出口美國牛肉。4月11 日, 中美第17 屆商貿聯委會在華盛頓舉行。雙方在會后的新聞發布會上宣布, 中國已同意, 在技術性細節得到解決之后, 有條件恢復進口美國牛肉。接著, 我國宣布恢復進口曾因瘋牛病疫情而受禁的美國牛肉。在美國政府的積極工作下, 香港特區、泰國、越南等國家和地區也先后決定撤銷美國牛肉的進口禁令。

    美國應對瘋牛病風浪沖擊非常清楚地表明, 市場特別是國際市場對畜牧業持續發展的重要性。對于一個畜牧業大國來說, 市場就是其發展的生命線。因此, 美國政府應對瘋牛病風浪沖擊時采取的主要對策就是, 對內加強瘋牛病的防控,對外想方設法盡快打開被關閉的國外市場大門, 讓美國牛肉重新進入國際市場。只要將門打開了, 剩下主要是企業的事了。美國政府不僅在畜牧業遭遇風浪時盡其所能抗擊風浪的沖擊, 而且在平時就有全面、系統、完善的促銷計劃與政策,促進美國畜產品擴大國際市場的份額。目前, 美國畜產品的出口量已經占到國內消費量的10%左右, 而在上世紀90 年代初還不到5%。其中, 肉類出口占世界的15%, 奶類出口占世界的3%, 蛋類出口占世界的8%～9%。美國畜產品產量大, 競爭力強, 多數年份的出口量大于進口量。這與美國政府大力推動畜產品出口是分不開的。為了促進畜產品的出口,美國制定了專門的出口促進計劃, 主要包括市場準入計劃、外國市場發展計劃、奶制品出口激勵計劃等等。“市場準入計劃”( Market Access Program, MAP) 的主要目標是鼓勵發展、保持和擴張美國的農產品市場, 刺激和增加小公司出口的興趣, 打開新的市場, 抵消不公平的海外競爭以及增加美國農產品的商業銷售。其中, 該項目資助產品包括奶制品、雞蛋、飼料、蜂蜜、肉、寵物食品、禽肉、牛脂、葡萄干、大米、大馬哈魚、大豆、草毒和小麥等。2002 年的農場安全和農村發展法( FSRDA) 加大了對MAP 的資助力度, 計劃的資金不斷增長,2003 年為1.1 億美元, 2004 年為1.25 億美元, 2005 年為1.4億美元, 2006～2007 年為2 億美元, 達到了原有規模的兩倍。其他的如外國市場發展( 合作者) 計劃( Foreign Market Development( Cooperator) Program, FMDP) 、新興市場計劃( the Emerging Markets Program, EMP) 、質量樣品計劃( The Quality Samples Program, QSP) 中都有涉及畜產品的項目。奶制品出口激勵項目( Dairy Export Incentive Program DEIP) 。該項目的主要目標是為奶制品生產者的發展出口市場, 幫助美國奶制品生產者、加工商和出口商進入外國市場, 這些出口市場由于目前其他國家的補貼政策而使美國奶制品缺乏競爭力。奶制品出口促進項目為美國出口商建立了相應平臺,幫助美國出口商進入世界市場。美國農業部采取現金支付給出口商, 允許他們以低于成本的價格出售一定數量的奶制品。符合條件的產品是奶粉、脫脂奶粉、干酪、意大利干酪、高達( 荷蘭干酪) 、羊乳酪、乳酪和美國加工干酪。每個出口商通過向美國農業部遞交申請書要求獲得補貼。

    此外, 美國政府還加大了畜牧業的基礎性投入, 為私人牧場的保護和改善提供技術和教育援助。為了提高新農牧場主、青年農民和農業雇工等弱勢群體的生存競爭能力, 還致力于對新牧場主、青年農民和農業雇工提供各種援助, 為開展新牧場主培訓、教育、技能拓展和技術援助服務的機構提供經費支持。實施了收入支持政策和價格支持政策。收入支持政策主要包括牛奶收入損失合同項目、牲畜補償項目以及家畜援助項目等。牲畜補償項目始于2002 年, 對那些由自然災害導致畜產品損失的合法擁有者進行直接補償。用于該項目的總資金沒有設置上限。價格支持政策主要對牛奶及其制品實行價格支持計劃。這些政策和措施都起到了抗擊自然災害和市場波動等風浪沖擊的作用, 有效地保證了畜牧業持續穩定發展。

    3 畜牧業遭遇風浪沖擊我國政府當如何作為

    最近, 農業部發出通知, 提出了促進畜牧業平穩發展的九條措施。但是, 總的說來, 這些措施力度還不夠大, 很難起到使我國畜牧業在短時間內走出困境的作用。減少和防止風浪沖擊, 保持畜牧業持續穩定發展, 還應當根據我國的實際情況, 從政府角度出發, 采取一些具有強大推動力既可以抵御風浪沖擊又可以保持長治久安的政策與措施。

    3.1 要轉變應對風浪沖擊的觀念

    　可以清楚地看出, 美國在應對瘋牛病風浪沖擊時有一個突出的特點, 就是政府主導,調動一切可以調動的資源和力量抗擊風浪。這在觀念上與我國有很大不同。在我國, 當畜牧業遭遇風浪沖擊時, 往往是先由畜牧業自身進行抵御, 但由于勢單力薄, 往往很難奏效。接著才是部門出來說話。雖然也能起到一定的作用, 但是, 作用有限, 基本上是順其自然。在我國畜牧業發展已經置于全球化大背景的情況下, 只靠農業部一個部門抗擊風浪沖擊已經顯得力不從心。美國的做法給我們的一個最大啟示, 就是任何一個國家包括畜牧業在內的產業遭遇風浪沖擊時, 沒有政府主導抗擊風浪是不行的。特別是我國畜牧業仍以千家萬戶的農民分散飼養為主, 其自身抵御風浪沖擊的能力極弱, 即使是一些微風小浪也可能使生產者無法承受, 更需要政府保駕護航。政府要轉變觀念, 建立抗擊風浪沖擊的保護機制, 一旦發生風浪可以立即啟動, 發揮作用, 減輕沖擊, 而不是風浪形成災害后才下發文件應對。

    3.2 要切實落實各項扶持政策措施

    　為了把畜牧業建設成大產業, 2001 年, 國務院辦公廳曾轉發過農業部《關于加快畜牧業發展的意見》, 在我國發生禽流感疫情沖擊家禽業發展時, 國務院辦公廳下發了《關于扶持家禽業發展的若干意見》, 包括農業部最近下發的文件, 應當說提出的政策措施都是好的。但是, 這些政策措施一般都很難落實, 往往成了紙上談兵, 使翹首以盼的生產者和企業有畫餅充饑之感。特別是部門出臺的一些政策措施, 多數都是技術性的, 占位低, 力度小, 針對性不強。就是這樣的政策措施也常常不能迅速到位,發揮作用。各級政府不僅應當成為這些政策措施的執行者,更應當努力通過發揮政府的職能作用保證這些政策措施及時有效的貫徹落實, 真正成為抗擊風浪的“保護傘”。

    3.3 要下大力氣開拓國際市場

    美國不僅在遭遇瘋牛病風浪沖擊時大力甚至是強力打開被關閉的國際市場大門, 就是在平時也致力于開拓國際市場, 擴大本國畜產品在國際市場占有的份額。我國也是畜牧業大國, 而且畜牧業已經納入全球經濟一體化之中, 特別是在國內畜產品市場處于飽和的情況下, 開拓國際市場勢在必行, 至關重要。在國際市場競爭日趨激烈的情況下, 開拓國際市場不是一件易事, 更不是企業自身所能完全辦到的。除了企業、行業協會的努力外, 政府起著非常重要和關鍵的作用。面對國內外市場日益激烈的競爭趨勢, 政府應當制定全面、系統、有力的畜產品出口促進政策與計劃, 為擴大畜產品出口營造參良好的外部環境。一是政府要幫助畜產品出口企業提高跨越國際市場門檻的能力, 盡快按照國際標準制定畜產品標準, 鼓勵畜產品出口企業采用國際標準, 積極幫助企業通過ISO9000、ISO14000、ISO22000 以及HACCP ( 危害分析與關鍵控制點)等認證, 提高我國畜產品跨越國際市場門檻的能力。二是政府要切實加強獸醫管理和疫病防制工作, 建立動物疫病檢測系統, 制訂有效的防治及撲滅計劃, 建立相對獨立的防檢疫工作管理體系和檢驗檢疫制度, 加強基礎設施建設, 增強服務功能, 努力提高動物產品衛生質量。特別是加快獸醫工作與國際接軌的步伐, 力爭使我國的無規定疫病區得到國際承認, 力爭進口國按照OIE 的標準給予我國動物疫情區域化待遇。三是政府要積極扶持畜牧業生產要素, 提高我國畜牧企業的競爭能力。主要在科技開發、技術改造、技術服務、環境治理、投融資政策、稅收優惠等方面提供扶持政策。四是政府要下大力氣促使進口國對我國開放市場。我國禽雜碎進口最多的基本上是來自嚴格限制甚至禁止我國鮮凍禽肉甚至熟制品出口的國家和地區, 應本著對等和公平貿易原則, 加大談判力度, 在開放我國市場的同時, 迫使對方開放市場。

    3.4 要有效防范國外畜產品涌入

    政府應當采取有效措施防范國外畜產品的涌入, 一方面, 充分合理利用技術貿易壁壘措施, 通過建立和完善我國SPS、TBT 措施, 制定嚴格的衛生安全標準、實施精密的檢驗檢疫、加強對冷庫和國內市場的檢驗監管等方式控制畜產品進口, 做到在不違反WTO 原則的前提下, 控制國外畜產品大量進口給國內市場帶來的沖擊; 另一方面, 要充分發揮行業經濟組織的作用, 對從國外進口畜產品由相應的行業協會進行調控。此外, 政府還應當加大打擊畜產品走私的力度。近幾年來, 不法分子走私畜產品比較嚴重。特別是世界禽肉生產國把香港作為集散地和中轉站, 將禽肉產品大量走私到我國內地。走私產品特別是來自疫區的產品不僅逃避了國家稅收, 沖擊了國內市場, 而且很容易將疫情傳入我國。政府有關部門要查明禽肉產品走私的渠道, 嚴厲打擊禽肉產品等畜產品的走私活動, 減輕對我國的市場沖擊。

    3.5 要實行嚴格的產業準入制度

    　我國畜牧產業隨意自由進入, 即使《畜牧法》也沒有涉及產業準入問題。由于缺乏產業準入制度, 造成我國畜牧業至今仍以千家萬戶傳統落后的生產方式占主導, 生產規模小, 水平低, 生產隨意性大, 極易受動物疫病、市場低迷等風浪的沖擊, 使畜牧業難以保持平穩發展。應當從我國實際出發, 逐步建立起嚴格的產業準入制度。政府應當制定相應的政策、措施與規劃, 積極推進產業準入制度的建立與實施。在我國發生禽流感疫情期間, 一些地方采取禁止少量散養、提高畜牧業準入門檻的做法以及建立標準化養殖小區和實行“公司+ 基地+ 標準化”的生產方式已經在建立畜牧業產業準入制度方面開了一個好頭。