1完善屠宰法律的必要性
加快畜禽屠宰立法步伐，努力做到畜禽屠宰 有法可依，是當(dāng)前面臨的法治任務(wù)。為保障廣大人民群眾的身體健康和生命安全，1998年國(guó)務(wù)院頒布了《生豬屠宰管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），商務(wù)部制定了《生豬屠宰管理?xiàng)l例實(shí)施管理辦法》，構(gòu)建了我國(guó)生豬屠宰管理的基本法律框架及其基本法律制度，在生豬屠宰領(lǐng)域，基本做到了有法可依。但整個(gè)畜禽屠宰法律體系不夠完整、內(nèi)容不夠全面、職責(zé)不夠清晰、法律責(zé)任規(guī)定不嚴(yán)等，急需有一部符合我國(guó)國(guó)情和更具操作性的《畜禽屠宰法》。
1.1屠宰法律體系不完善
畜禽屠宰至今沒有系統(tǒng)而專門的法律規(guī)定，屠宰法律體系不完善。目前，由于缺乏畜禽屠宰行業(yè)統(tǒng)一系統(tǒng)專門的法律規(guī)定，導(dǎo)致市場(chǎng)機(jī)制不健全，秩序混亂，無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)。《條例》只規(guī)范了生豬，界定的范圍較小，適用面較窄，規(guī)范的內(nèi)容不全，生豬以外的牛羊禽等畜禽，至今沒有專門的法律予以調(diào)整。在肉類食品中，豬肉雖然占大部分，但牛羊禽肉所占比重日趨上升，由5%提高到35%。在某些地區(qū)、某些人群，比例就更大些。但我國(guó)沒有相應(yīng)的法律規(guī)范，雖然《條例》中規(guī)定了生豬以外的畜禽由地方人民政府規(guī)定，但地方制定頒布的畜禽屠宰管理?xiàng)l例、辦法，位次較低，法律效力較弱，規(guī)范性不強(qiáng)，缺乏對(duì)畜禽屠宰主體行為的制約作用。有的地方雖然對(duì)牛羊定點(diǎn)了，但由于法律不健全，執(zhí)法人員怕引起行政訴訟，不敢管，不敢罰，出現(xiàn)了只管理，不處罰的現(xiàn)象，管理力度不大，定點(diǎn)屠宰率很低。所以，一些地方牛羊禽屠宰市場(chǎng)比較混亂，私屠濫宰、注水現(xiàn)象非常普遍，肉品衛(wèi)生質(zhì)量令人擔(dān)憂。
1.2屠宰法規(guī)內(nèi)容不全面
目前，我國(guó)生豬屠宰管理法規(guī)，對(duì)國(guó)際社會(huì)廣泛采用的一些重要的制度，如屠宰企業(yè)肉品安全責(zé)任保障制度、肉品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度、肉品安全預(yù)警制度、肉品安全危機(jī)處理制度、肉品安全事故處理制度、肉品安全事故賠償制度等重要內(nèi)容，尚未納入法規(guī)的調(diào)整范圍，肉類安全保障制度還存在一些空白，缺乏肉類安全快速反應(yīng)機(jī)制。同時(shí)，對(duì)肉品運(yùn)輸、儲(chǔ)存和銷售等方面也缺乏必要的規(guī)定，給執(zhí)法監(jiān)督帶來(lái)困難。
1.3檢疫檢驗(yàn)雙軌制問(wèn)題多
《條例》只設(shè)計(jì)了屠宰檢疫的權(quán)力，而沒有設(shè)計(jì)責(zé)任，形成有權(quán)無(wú)責(zé)的現(xiàn)象，給產(chǎn)品質(zhì)量帶來(lái)隱患。同時(shí)，在同一個(gè)屠宰企業(yè)、同一條屠宰生產(chǎn)線上，有兩支隊(duì)伍同時(shí)檢疫檢驗(yàn)，形成了政出多門、相互矛盾、管理重疊和管理缺位現(xiàn)象突出，嚴(yán)重影響了企業(yè)管理和產(chǎn)品質(zhì)量安全，急需用法律進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。
1.4屠宰法律責(zé)任不適應(yīng)
從打擊目前猖獗的屠宰違法犯罪行為的迫切要求來(lái)看，《條例》對(duì)畜禽屠宰違法犯罪行為的處罰還缺乏應(yīng)有的力度。雖然《刑法》規(guī)定了食品安全罪，但規(guī)定的原則，涉及到屠宰違法的刑事追究的界限不清，從而多以罰代法，處罰過(guò)輕，沒有徹底剝奪違法犯罪分子再次違法犯罪的條件和能力，法律的威懾力還沒有充分發(fā)揮出來(lái)。這也是私屠濫宰、加工病死豬、制售注水肉等屢禁不止的重要因素。
1.5影響民族宗教政策的落實(shí)
《條例》只管生豬，牛羊禽不在其內(nèi)，所以自其頒布之日起，牛羊禽肉消費(fèi)者，特別是少數(shù)民族的意見很大。目前，我國(guó)有10個(gè)省少數(shù)民族禁食豬肉，牛羊肉是他們的主要肉食來(lái)源，消費(fèi)量較大。如寧夏自治區(qū)全區(qū)560萬(wàn)人，年人均吃一只羊。在肉食品質(zhì)量問(wèn)題不斷出現(xiàn)的情況下，引起了人們的強(qiáng)烈關(guān)注。有人尖銳的提出，為什么國(guó)家只管豬肉，不管牛羊肉?應(yīng)該關(guān)心一下少數(shù)民族食肉安全的問(wèn)題。加上人們的消費(fèi)習(xí)慣發(fā)生了變化，牛羊禽肉消費(fèi)比例逐年上升。由此看來(lái)，如果對(duì)牛羊屠宰長(zhǎng)期不立法，不利于民族團(tuán)結(jié)，不利于保證少數(shù)民族人民的身體健康。
1.6消費(fèi)者肉品安全感較差
盡管國(guó)家對(duì)食品安全前所未有的重視，對(duì)一些違法企業(yè)的處理，也前所未有的嚴(yán)厲，公眾關(guān)注的食品安全公共事件有所減少，但群眾對(duì)食品安全的擔(dān)心似乎并沒有減少。據(jù)《2010-2011消費(fèi)者食品安全信心報(bào)告》內(nèi)容顯示，近七成人對(duì)中國(guó)的食品安全狀況感到“沒有安全感”，最害怕吃到病死牲畜肉，消費(fèi)者食品安全信心低下。由于肉品質(zhì)量的問(wèn)題，也影響了我國(guó)豬肉出口創(chuàng)匯。歐盟、日本和美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，都以肉類質(zhì)量安全問(wèn)題，將我國(guó)的豬肉拒之門外。預(yù)示著我國(guó)肉類食品安全形勢(shì)還很嚴(yán)峻，急需通過(guò)完善屠宰法律體系，進(jìn)一步規(guī)范企業(yè)屠宰經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。由此可見，目前我國(guó)畜禽屠宰法律制度不適應(yīng)強(qiáng)化肉類安全、關(guān)注民主的新情況、新問(wèn)題，完善畜禽屠宰法律制度已迫在眉睫。
2完善屠宰法律的時(shí)機(jī)和條件
任何一項(xiàng)立法，都是社會(huì)關(guān)系發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物。所以，立法必須適時(shí)進(jìn)行，超前或滯后都不利于社會(huì)關(guān)系的穩(wěn)定。目前制定《畜禽屠宰法》的客觀條件已經(jīng)具備，時(shí)機(jī)已經(jīng)以熟。
2.1國(guó)家對(duì)食品安全極為重視
為確保我國(guó)食品質(zhì)量安全，國(guó)務(wù)院專門成立了食品安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加大了食品安全整治力度，要求徹查嚴(yán)處重大食品安全事故。《刑法》專門增加了食品安全瀆職罪，引起各級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，有助于解決在屠宰立法中的部門利益之爭(zhēng)，是完善屠宰法律制度的良好時(shí)機(jī)，為出臺(tái)畜禽屠宰法創(chuàng)造了條件。
2.2生豬屠宰法規(guī)的實(shí)施積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)
《條例》實(shí)施13年來(lái)，根據(jù)實(shí)踐又進(jìn)行了修訂，內(nèi)容更加完善，適用性更強(qiáng)，可操作性更好，積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)，為制定《畜禽屠宰法》奠定了基礎(chǔ)。《條例》實(shí)施以來(lái)，在各級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)下，建機(jī)構(gòu)、組隊(duì)伍、搞整頓、抓管理，生豬屠宰管理已經(jīng)步入法制化建設(shè)的軌道，生豬屠宰秩序明顯好轉(zhuǎn)，取得了可喜的成果。但實(shí)踐證明，《條例》還存在許多不足，與客觀形勢(shì)不相適應(yīng)，急需完善屠宰法律制度，以適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要。
2.3地方對(duì)畜禽屠宰管理探索了一些新措施
《條例》實(shí)施以來(lái)，一些地方制定了畜禽屠宰地方性法規(guī)、規(guī)章，作了許多積極有益的探索。積累了一些成功的經(jīng)驗(yàn)，為制定 畜禽屠宰法 創(chuàng)造了條件。《條例》出臺(tái)后，我國(guó)部分省、自治區(qū)、直轄市相繼制定了一些規(guī)范畜禽屠宰秩序的地方法規(guī)或規(guī)章，探索畜禽屠宰業(yè)法制化管理之路，這些立法中，有很多已經(jīng)被實(shí)踐證明是成功的，需要盡快上升為國(guó)家法律；有些地方提出了很多完善屠宰法制的建議，為我國(guó)制定畜禽屠宰法提供了經(jīng)驗(yàn)、創(chuàng)造了條件。
2.4借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家屠宰立法的先進(jìn)作法
發(fā)達(dá)國(guó)家具有完善的畜禽屠宰法律制度、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與成熟做法。如美國(guó)的《畜禽屠宰法》，英國(guó)、日本的《屠宰場(chǎng)法》，歐盟、加拿大的《肉品檢驗(yàn)法》，新加坡和我國(guó)香港、臺(tái)灣地區(qū)均已建立了較為完善的畜禽屠宰法律，從而保證了政府監(jiān)管有力、國(guó)民能享受到安全、衛(wèi)生的肉品供應(yīng)。發(fā)達(dá)國(guó)家雖與我國(guó)社會(huì)制度不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展文化背景也有差異，但他們?cè)谕涝琢⒎ǚ矫娴木唧w經(jīng)驗(yàn)，對(duì)我國(guó)加強(qiáng)畜禽屠宰立法、提升肉品安全保障水平具有重要借鑒意義。應(yīng)借鑒其優(yōu)勢(shì)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，出臺(tái)《畜禽屠宰法》，對(duì)所有擬投放市場(chǎng)銷售肉品的屠宰動(dòng)物，包括豬、牛、羊、禽等，統(tǒng)一實(shí)行屠宰許可，嚴(yán)禁私自宰殺。使我國(guó)的《畜禽屠宰法》 真正成為一部與國(guó)際接軌的先進(jìn)法律。
3完善畜禽屠宰法律的措施
目前，民生問(wèn)題已成為我國(guó)立法的一個(gè)主旋律。畜禽屠宰行業(yè)是一個(gè)特殊行業(yè)。面對(duì)量大面廣的畜禽屠宰經(jīng)營(yíng)者，保障肉類安全是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)，需要有健全的畜禽屠宰法律體系作支撐，與《食品安全法》和《動(dòng)物防疫法》等法律一起，形成動(dòng)物防疫、屠宰管理、衛(wèi)生質(zhì)量監(jiān)督等互相配套的完整法律體系，以確保肉品衛(wèi)生質(zhì)量，讓老百姓吃上放心肉。
3.1提高完善屠宰法的認(rèn)識(shí)
法者，國(guó)之重器也。目前，我國(guó)有七成人對(duì)食品安全狀況感到“沒有安全感”。其原因有兩個(gè)：一是法律不健全，執(zhí)法監(jiān)管疲軟乏力；二是生產(chǎn)者追逐利益，制售病害肉，喪失道德底線。為此，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議，在刑法修正案中，單列了食品安全瀆職罪。畜禽屠宰法是國(guó)家不可缺少的法律，應(yīng)進(jìn)一步完善屠宰法律制度。通過(guò)立法，全面加強(qiáng)畜禽屠宰立法體系建設(shè)，對(duì)畜禽屠宰行為實(shí)行嚴(yán)格的監(jiān)管，對(duì)違法之徒，執(zhí)法違法之輩，都有明確的量刑和處罰力度，提高震懾力；通過(guò)立法，組建專業(yè)管理機(jī)構(gòu)，推進(jìn)信息化管理，完善產(chǎn)品溯源機(jī)制，預(yù)防人畜共患病傳播；通過(guò)立法，建立嚴(yán)格的畜禽屠宰市場(chǎng)準(zhǔn)入制度，明確企業(yè)履行產(chǎn)品質(zhì)量的法律義務(wù)，促進(jìn)我國(guó)畜禽屠宰市場(chǎng)秩序顯著好轉(zhuǎn)，肉品質(zhì)量水平穩(wěn)步提高，肉品安全狀況不斷改善。
3.2加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)
畜禽屠宰立法涉及方方面面，由于部門利益顯著，利益沖突現(xiàn)象嚴(yán)重，給屠宰立法帶來(lái)了難度。雖然多年來(lái)公眾多次呼吁盡快出臺(tái)屠宰法，兩會(huì)代表多次提出議案，要求頒布屠宰法，行業(yè)組織上書建議完善屠宰法律體系，但有關(guān)部門都以種種理由予以否定，使畜禽立法至今仍處空白。越是這樣，越說(shuō)明了立法的緊迫性。隨著我國(guó)食品安全瀆職罪的設(shè)立，徹查嚴(yán)處重大食品安全事故，部門爭(zhēng)權(quán)爭(zhēng)利的現(xiàn)象將減少，對(duì)出臺(tái)屠宰法極為有利。應(yīng)借此機(jī)會(huì)，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，搞好協(xié)調(diào)，正確處理權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系，擺脫部門利益之爭(zhēng)，做到以人為本、立法為民，盡快完善屠宰法律制度，讓消費(fèi)者踏踏實(shí)實(shí)吃“放心肉”。
3.3堅(jiān)持開門立法
完善屠宰法律制度，不僅能使多年來(lái)懸而未解的私屠濫宰問(wèn)題迎刃而解，也是解決肉品安全隱患的根本所在。堅(jiān)持法律工作者、實(shí)際工作者和理論工作者相結(jié)合，采取多種形式讓公眾參與立法：一是執(zhí)法者工作在屠宰執(zhí)法的第一線，最知完善屠宰法律的必要性、緊迫性，他們的反饋意見是立法工作的重要來(lái)源。二是應(yīng)有民眾的參與，如召開立法聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等形式廣泛征求社會(huì)各界對(duì)屠宰立法的意見，使群眾的意愿能夠得到充分的體現(xiàn)，正確反映畜禽屠宰的現(xiàn)實(shí)需求。三是要健全和完善調(diào)查研究制度、公開征求意見制度、專家咨詢論證制度、協(xié)調(diào)制度等，使法律更具穩(wěn)定性、預(yù)見性、可操作性。同時(shí)，應(yīng)對(duì)生豬屠宰法規(guī)的實(shí)施效果、功能作用以及存在的問(wèn)題，進(jìn)行調(diào)查、綜合評(píng)估，為畜禽立法做依據(jù)，不斷完善法律體系，適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的新要求。
3.4創(chuàng)新屠宰法內(nèi)容
制訂屠宰法就是在矛盾的焦點(diǎn)上劃杠杠，鼓勵(lì)做什么、允許做什么、保護(hù)什么、懲罰什么，將屠宰法的杠杠劃得準(zhǔn)。要堅(jiān)持起點(diǎn)比較高、創(chuàng)意比較新，適用性、操作性比較強(qiáng)的原則，設(shè)計(jì)屠宰法的內(nèi)容構(gòu)架。主要內(nèi)容應(yīng)包括畜禽屠宰立法的基本宗旨、原則和價(jià)值取向、基本制度、監(jiān)管體制、屠宰操作、檢驗(yàn)和經(jīng)營(yíng)、以及肉品風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)和評(píng)估、安全事故處置、監(jiān)督檢查和法律責(zé)任等，形成一部具有中國(guó)特色的畜禽屠宰法律，進(jìn)一步規(guī)范我國(guó)的屠宰市場(chǎng)。
