糧價上漲之后
作為國務院的糧食主管部門，2004年的最初幾個月也許是國家糧食局自1998年又一輪糧改啟動以來最為忙碌的一段日子。
忙碌源于糧價的上漲。作為國家發(fā)展和改革委員會轄下的機構(gòu)，國家糧食局順理成章成為國務院調(diào)控糧食價格和刺激糧食生產(chǎn)的主要策劃者和實施者之一。
這種忙碌也在普遍的想像之外。因為中共中央一號文件已經(jīng)明確宣布，“從2004年開始，國家將全面放開糧食收購和銷售市場，實行購銷多渠道經(jīng)營”。這無疑是一個糧食流通體制市場化改革的明確宣言，其精神實質(zhì)恰恰是政府從以往無處不在的市場管制、行政壟斷和價格調(diào)控當中逐步淡出。
可事實卻非如此。近期，若干具有強化“糧食主管部門”行政權(quán)力色彩的調(diào)控措施頻繁推出。例如，為刺激糧食生產(chǎn)，三四月間發(fā)改委發(fā)文規(guī)定了幾個主要糧食品種最低收購價。發(fā)改委有關(guān)負責人對此表示，國家從今年新糧上市起進一步放開糧食收購價格，但須由取得經(jīng)營資格的企業(yè)隨行就市收購；同時，在重點糧食品種市場價格低于最低收購價格時，將由指定的糧食經(jīng)營企業(yè)按照最低收購價格敞開收購。在這“經(jīng)營資格”和“指定”之后，則隱約可見行政管制之手。
不僅如此。近一段時間，一個被不少學者認為“帶有濃厚舊體制色彩”的《糧食流通管理條例(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)也不失時機地出爐了。
4月24日，在糧食行業(yè)協(xié)會和糧食經(jīng)濟學會舉辦的全國民營糧油企業(yè)發(fā)展研討會上，一位國家糧食局官員滿面春風地宣布了《征求意見稿》即將出臺的消息。據(jù)悉，該《征求意見稿》由國家糧食局在春節(jié)前后起草，并送交發(fā)改委和國務院法制辦，且在2月底、3月初交各有關(guān)部門“征求意見”。進入5月之后，國務院將組織各有關(guān)部門就此專門召開會議進行討論。
盡管“有關(guān)部門”對此《征求意見稿》議論紛紛，但其廬山真面目鮮有人知曉。新華社2月17日對此報道僅有片言只語，其援引國家糧食局有關(guān)文件，稱制定此《征求意見稿》是“為配合糧食流通體制改革的推進”。可是，對于大部分支持糧食流通體制改革既定方針的專家學者而言，《征求意見稿》令他們驚詫莫名，強烈的反對意見亦紛至沓來。據(jù)了解，《征求意見稿》中的某些重要規(guī)定，與以往的舊體制有相當明顯的血緣關(guān)系，其中便包括對放開糧食購銷市場的限制措施，如規(guī)定事先審批的市場準入制度等。
鑒于糧價的上漲，不少學者對記者分析認為，《征求意見稿》獲得通過極有可能。
又見“資格審核”
不少學者對《征求意見稿》的立場提出強烈質(zhì)疑。記者了解到，《征求意見稿》第二章規(guī)定，企業(yè)若進行糧食收購，“必須經(jīng)縣級或縣級以上糧食行政管理部門審核資格”。同時還規(guī)定了若干對于“資格”的限制。
既然有“資格審核”，必然抬高糧食市場的進入門檻。在現(xiàn)實中，許多在農(nóng)村走鄉(xiāng)串戶收購糧食的糧商恰恰是糧食市場的重要主體。他們一次收購幾千斤到上萬斤糧食，所需資金不過幾萬元。收購企業(yè)對糧食進行必要的粗加工，技術(shù)要求并不復雜，投資幾萬元就可以經(jīng)營。但是他們遠遠達不到有關(guān)部門所要求的幾十萬元的規(guī)模。糧食行政管理部門前置審批糧食收購資格，必然令大量非國有糧食收購經(jīng)營者因規(guī)模約束而不得不退出市場。
果如此，則非但談不上真正地放開收購和銷售市場，更無異于禁止民間糧食交易。這也是整個文件當中最富爭議性的規(guī)定。據(jù)記者了解，農(nóng)業(yè)部、工商總局等多個部門以及不少地方政府對此一致強烈反對。
這樣的規(guī)定一旦付諸實施，農(nóng)民無疑是最大的輸家。中科院地理資源所農(nóng)業(yè)政策研究中心農(nóng)業(yè)政策專家黃季?指出，中國農(nóng)民戶數(shù)多而分散，每戶交易規(guī)模小，而大糧商收購成本較高，資金供應不足，令農(nóng)民交售糧食十分不便。許多省份近年來逐步放開市場，非國有糧食購銷經(jīng)營者積極進入糧食流通領(lǐng)域，已經(jīng)成為農(nóng)民銷售糧食的主要渠道。一旦倒退為由少數(shù)大型糧商尤其是國有糧食企業(yè)壟斷糧食市場，就會出現(xiàn)對農(nóng)民壓級壓價收購的現(xiàn)象，損害農(nóng)民的利益。
“主渠道”的受益者
真正的受益者不難想像：當然是“體制內(nèi)”的糧食部門和企業(yè)們。
《征求意見稿》第二章還規(guī)定：“國有和國有控股糧食企業(yè)在糧食收購中要發(fā)揮主渠道作用。”此外，記者亦了解到，在獲得農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的金融支持、糧食風險基金的使用以及糧食市場秩序的管理等重要方面，《征求意見稿》無不體現(xiàn)了對于糧食行政管理部門以及“主渠道”的傾斜。
何謂糧食收購“主渠道”？發(fā)表在某糧食局網(wǎng)站上的一篇文章指出，目前，糧食經(jīng)營主體多元化，糧食經(jīng)營的“準入”門檻降低，糧源競爭白熱化，導致收購質(zhì)量降低。文章認為，糧食部門具有政治上、人才上、業(yè)務上和網(wǎng)絡上的優(yōu)勢，糧食部門代表政府行使管理全社會糧食流通的職能。要賦予糧食部門執(zhí)法管理的手段，且必須要有法律授權(quán)。這篇文章在很大程度上代表了糧食系統(tǒng)內(nèi)的主流觀點。
幾十年來，糧食計劃經(jīng)濟體制積累了一整套糧食行政管理系統(tǒng)，其中包括眾多糧食管理部門、糧食經(jīng)營企業(yè)、糧食經(jīng)營門店。1998年新一輪糧改啟動時，糧食部門和企業(yè)的職工高達230萬人，到目前為止仍有近百萬人之眾。當面對逐漸運行有序的市場，這個龐大的系統(tǒng)無疑顯得過于奢侈；而它們一旦重新成為“主渠道”，昔日的“風光”便可重現(xiàn)。
糧食安全孰是孰非
眼前的故事并不令人感到陌生。中國的糧食市場曾經(jīng)屢開屢關(guān)，仿佛是糧改無法逾越的一道門檻。每當糧食豐收，供過于求，價格低迷之際，放開購銷的改革便適時啟動并暢行無阻；而一旦糧食減產(chǎn)，糧價上漲，市場的大門必定關(guān)閉。
歸根結(jié)蒂，爭議的焦點不外于此：目前的糧食安全問題究竟有多嚴重，而保障糧食安全是不是只能依賴行政手段？
在不同場合，糧食局有關(guān)官員均對今年的糧食供求形勢感到十分憂慮。“從供求角度看，價格只會漲不會落。”國家糧食局常務副局長朱長國在4月初的一個糧食論壇上表示，現(xiàn)在糧食正由過去的供過于求向供應偏緊過渡，庫存持續(xù)減少。今年糧食產(chǎn)量計劃為9100億斤，但由于耕地的減少和播種面積的限制，達標并不容易。同時，據(jù)統(tǒng)計局數(shù)字，去年的消費總量為9850億斤糧食，缺口十分可觀。
糧食供求將持續(xù)偏緊，這正是糧食部門要求加強主渠道作用和行政管制的絕好理由。然而，這個判斷不是惟一的。有不少專家認為，目前中國糧食安全問題的嚴重性被高估了。
事實上，中國的糧食生產(chǎn)和消費數(shù)據(jù)難以準確估計。黃季?根據(jù)國家統(tǒng)計數(shù)據(jù)推算，從1999到2003的五年，我國存在4億噸糧食供給缺口。補充這些缺口的一個來源是國家和農(nóng)民的糧食儲存變動。但是，黃根據(jù)有關(guān)調(diào)查作出分析，國家糧食總庫存在1998年～2002年間還有所上升，而農(nóng)民存糧過去五年中并沒有發(fā)生較大變動。所以他認為一個可能的解釋是：要么中國過去五年的糧食生產(chǎn)數(shù)據(jù)存在低報現(xiàn)象，要么糧食總庫存在顯著減少，要么兩者兼之。黃據(jù)此作出結(jié)論，從國家統(tǒng)計局的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)上看，糧食生產(chǎn)低估的可能性存在，因為從1998年到2002年，農(nóng)村居民的人均糧食支出和出售數(shù)量基本是連年上升的。
他分析，造成糧食生產(chǎn)可能低報的原因是多方面的：第一，1998年以來，由于糧食難以實現(xiàn)順價銷售，多收購糧食會給糧食收購部門帶來更多的損失，這可能會誘導地方低報糧食產(chǎn)量的現(xiàn)象。第二，近幾年國家積極推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策，一些地方部門可能為了表明當?shù)匾堰M行了較大規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，也會出現(xiàn)少報糧食生產(chǎn)播種面積的現(xiàn)象。第三，近幾年自然災害頻繁發(fā)生，也可能存在虛報與高報受災面積。
另一方面，對糧食的真實消費量的估計也存在大量誤差。不少專家認為，近年來人們的膳食結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，副食品的比重大大提高，客觀上糧食的消費量也相應降低。同時由于外出就餐的比例逐年增加，相應有很大一部分消費量估計不準。記者了解到，不同部門估算的糧食年消費量之間尚有不小的差距，也有部門的估計值小于糧食局的常用數(shù)據(jù)。
一些專家還認為，這輪糧價上漲很大程度上是國家近年來大力調(diào)整農(nóng)業(yè)、糧食結(jié)構(gòu)措施的正常結(jié)果，一方面可以有效減輕糧食超儲壓力，也可令長期低迷的糧價合理回歸，并有利于農(nóng)民增收。因此，糧價的適度上漲根本不足為慮。
糧改起伏：兩條路徑的博弈
以開放市場為取向的糧食流通體制改革也許是最為曲折的改革。自1985年初次啟動糧改以來，至今已多有反復。有學者分析，之所以如此，根源在于對行政管制的路徑依賴。
學者周其仁曾撰文指出，市場制度是一種規(guī)則，靠行政命令調(diào)節(jié)糧食生產(chǎn)、購銷和消費，是另外一套規(guī)則。如果每當糧食形勢趨緊，市場化改革便讓位于行政管制，那么在市場的開開關(guān)關(guān)之下，會滋生官家糧商抵抗改革的“誘因”。
到目前為止，國家的糧食儲備尚沒有機會動用。糧食局有關(guān)統(tǒng)計也表明我國糧食總庫存尚處在較高水平。同時，糧價也只在可接受的范圍內(nèi)適度上漲。專家普遍認為，如果過度依賴舊體制下的行政手段刺激糧食產(chǎn)量增加，一旦糧食重新過剩，不但大量增加財政的額外負擔和主產(chǎn)區(qū)的壓力，更會令糧改陷入新的死循環(huán)。
對糧食安全的形勢不能準確判斷，這固然會增加改革的政治風險，不過，行政管制也并非沒有成本。對舊體制的依賴畢竟已經(jīng)付出巨大代價。1998年前，舊的糧食流通體制造成糧食經(jīng)營巨額虧損，財政對糧食補貼的負擔越來越重。據(jù)初步審計，1992年4月1日到1997年5月31日，累計虧損掛賬1000多億元，擠占挪用等其他不合理占用貸款數(shù)百億元。新一輪糧改隨即展開。
1998年4月27日～29日，國務院召開了全國糧食流通體制改革工作會議，部署了糧食流通體制改革工作，其原則是“四分開、一完善”，即政企分開、儲備和經(jīng)營分開、中央與地方責任分開、新老糧食財務賬目分開以及完善糧食價格機制。這本是有利于市場化改革和糧食部門自身完善的有益之舉。
然而，僅短短一個多月之后，1998年6月3日，國務院召開全國糧食購銷工作電視電話會議，在要求糧食企業(yè)加快自身改革的同時，又實行旨在拯救糧食企業(yè)的“三項政策”。即堅決貫徹按保護價敞開收購農(nóng)民余糧、國有糧食收儲企業(yè)實行順價銷售、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行收購資金封閉運行。
似曾相識的是，在規(guī)定“三項政策”的同時，國務院還簽發(fā)由糧食局等部門起草的《糧食收購條例》，要求國有糧食部門嚴格控制一級糧食收購市場，不允許私商和其他主體從事糧食收購活動。
不幸，從理論上看似完美的方案卻撞到了現(xiàn)實的暗礁，結(jié)果非但沒有堵住私商糧販，實現(xiàn)順價銷售，還新增了上千億元的巨額虧損掛賬。
往者已矣。改革開放以來，一些曾經(jīng)短缺的食品，如水果、蔬菜、肉類、水產(chǎn)品等，正由于相對較少的政府“關(guān)照”，早已形成欣欣向榮的競爭性市場。當前正在進行的新一輪糧改，能否走出收收放放的歷史循環(huán)？
