一、中國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演化及評(píng)述
從農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策實(shí)施上看，我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策始于20世紀(jì)50年代末，最早以國(guó)營(yíng)拖拉機(jī)站的“機(jī)耕定額虧損補(bǔ)貼”形式出現(xiàn)，之后逐漸擴(kuò)展到農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電補(bǔ)貼、貸款貼息補(bǔ)貼等方面。如1979至1980年間財(cái)政用于農(nóng)用塑料薄膜的補(bǔ)貼就達(dá)16億多元，對(duì)當(dāng)時(shí)農(nóng)業(yè)的增產(chǎn)增收起到重要作用。1980至1992年間政府主要采取放開(kāi)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的政策，讓農(nóng)民在市場(chǎng)交換中受益，財(cái)政上的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼相對(duì)較少。1992年以后我國(guó)對(duì)糧棉等農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行較大力度的價(jià)格和流通干預(yù)政策，目標(biāo)是控制嚴(yán)重的通貨膨脹。在通貨膨脹問(wèn)題消除后，糧食價(jià)格不斷降低，已失去經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的保護(hù)含義，而棉花則于1999年完全放開(kāi)了價(jià)格，更談不上保護(hù)。入世前后農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼問(wèn)題倍受各方關(guān)注，如今對(duì)農(nóng)民采取直接補(bǔ)貼等一系列措施正在安徽等幾個(gè)省試行。
從財(cái)政支農(nóng)情況來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)投入嚴(yán)重不足，資金投入偏重大江大河治理，直接用于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活條件的基礎(chǔ)設(shè)施的投資比例偏小，農(nóng)業(yè)已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“軟肋”。我國(guó)國(guó)內(nèi)支持水平在數(shù)量、結(jié)構(gòu)、對(duì)象和方式等方面，與許多國(guó)家有較大的差距。對(duì)農(nóng)業(yè)給予支持保護(hù)是世界各國(guó)為提高農(nóng)業(yè)國(guó)際相對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的通行做法，特別是美國(guó)、加拿大和歐盟等發(fā)達(dá)國(guó)家給農(nóng)業(yè)大量的補(bǔ)貼。如2002年5月美國(guó)政府頒布了《2002年農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村投資法案》，計(jì)劃在今后10年內(nèi)要增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼1900億美元。WTO規(guī)則所允許使用的12類“綠箱”措施中，我國(guó)只使用了6類，國(guó)內(nèi)政府各部門對(duì)農(nóng)業(yè)的投入總量不及美國(guó)聯(lián)邦政府農(nóng)業(yè)預(yù)算的五分之一，國(guó)內(nèi)支持總量(不含大江大河治理、生態(tài)環(huán)境等)僅占農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的3.6%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于WTO多數(shù)成員5—20%的水平。而且，我國(guó)農(nóng)業(yè)投資不穩(wěn)，結(jié)構(gòu)不盡合理。從“一五”到“九五”，農(nóng)業(yè)支出占國(guó)家財(cái)政總支出的比重，最高達(dá)17%，最低僅為3.4%，農(nóng)業(yè)基建投資占國(guó)家基建總投資的比重最高達(dá)18.8%，最低為5.8%。同時(shí)，農(nóng)業(yè)投資的結(jié)構(gòu)逐漸向水利和林業(yè)傾斜。當(dāng)前，在中央財(cái)政預(yù)算內(nèi)農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資中，水利最多，林業(yè)和生態(tài)建設(shè)次之，農(nóng)業(yè)在農(nóng)林水三大行業(yè)中所占份額最小。“九五”期間，中央財(cái)政用于農(nóng)林水的基本建設(shè)投資中，用于水利達(dá)1049億元，占63.77%，用于林業(yè)達(dá)180億元，占10.94%，用于生態(tài)建設(shè)為260億元，占15.81%，用于農(nóng)業(yè)為86.5億元，僅占5.26%。這與農(nóng)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位和作用不相適應(yīng)。由此造成農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的深層次、根本性問(wèn)題仍未得到根本解決，農(nóng)業(yè)靠天吃飯的局面尚未根本改變，農(nóng)業(yè)整體素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力弱，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢且難度不斷加大，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然步履艱難，加入WTO后將面臨前所未有的三大考驗(yàn)，即農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系發(fā)生根本性變化的考驗(yàn)、進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品沖擊的考驗(yàn)和國(guó)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)峻形勢(shì)的考驗(yàn)。農(nóng)業(yè)發(fā)展機(jī)遇存在，但是需要條件和時(shí)間，而沖擊即將到來(lái)甚至已經(jīng)凸現(xiàn)。
從我國(guó)財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的特點(diǎn)看，重點(diǎn)不突出，手段不得力，效果不明顯。主要表現(xiàn)在：一是補(bǔ)貼范圍的普遍性。財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)流通領(lǐng)域的多環(huán)節(jié)、多類別的補(bǔ)貼，幾乎涉及到農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)與流通的全過(guò)程。二是以價(jià)格補(bǔ)貼為主，貼息貸款為輔。大多數(shù)補(bǔ)貼用于降低農(nóng)用生產(chǎn)資料的價(jià)格、支農(nóng)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及農(nóng)產(chǎn)品購(gòu)銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。三是補(bǔ)貼方式的隱蔽性。長(zhǎng)期以來(lái)，財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼方式多采取“暗補(bǔ)”的方式，即財(cái)政補(bǔ)貼資金不直接以財(cái)政撥人的方式進(jìn)行，而是通過(guò)流通渠道間接地給予補(bǔ)貼。這種方式體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，帶有一種補(bǔ)助性質(zhì)。
從我國(guó)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體制上看，已經(jīng)不適應(yīng)WTO的農(nóng)業(yè)規(guī)則。一是目前我國(guó)財(cái)政農(nóng)業(yè)支出實(shí)行分塊管理，有限的資金不能形成合力。農(nóng)業(yè)基本建設(shè)投資主要由國(guó)家發(fā)改委系統(tǒng)單獨(dú)管理或發(fā)改委與農(nóng)口主管部門共同管理；農(nóng)業(yè)科研費(fèi)用主要由財(cái)政部和科技部與農(nóng)口主管部門共同管理；支援農(nóng)村生產(chǎn)支出、農(nóng)林水氣等部門事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)資金由財(cái)政部或財(cái)政部與農(nóng)口主管部門共同管理；農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼由財(cái)政部或財(cái)政部與流通部門共同管理。這種管理模式不能形成有效合理。二是政府農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，財(cái)政實(shí)際用于糧食流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼太高。糧食購(gòu)銷企業(yè)的巨額虧損掛帳最終還是政府買單，實(shí)際上也是財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出。三是監(jiān)督機(jī)制不健全，造成資金流失。在基層財(cái)政僅維持“吃飯?的前提下，難以保證政府的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼能夠不被挪用，沒(méi)有。出種有效的監(jiān)督機(jī)制來(lái)防范擠占、挪用、轉(zhuǎn)移、亂花亂用補(bǔ)貼等現(xiàn)象的發(fā)生。
根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，中國(guó)人世前農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的演化是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，政府壟斷性供給農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)和獨(dú)立人格沒(méi)有完全確立，政府與農(nóng)民在補(bǔ)貼及其他福利上的博弈是一次性的，農(nóng)民處于劣勢(shì)，也就注定其政策效率的低下。隨著經(jīng)濟(jì)全球化和中國(guó)人世，以及農(nóng)民社會(huì)地位和財(cái)產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定，政府與農(nóng)民將在農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼上構(gòu)成一種多次重復(fù)博弈機(jī)制，形成一個(gè)新的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策框架，雙方在這個(gè)規(guī)則下獲取各自的行動(dòng)信息，并決定其合作態(tài)度，當(dāng)特定環(huán)境發(fā)生改變時(shí)，雙方可以成功地采取策略加以應(yīng)對(duì)，及時(shí)獲得競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。因此，有效的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策將是政府與農(nóng)民(或相關(guān)企業(yè))共同選擇的結(jié)果。
二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的理論依據(jù)
1．新國(guó)際貿(mào)易理論美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)保羅·克魯格曼(PaulKrugman)認(rèn)為，在不完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)條件下，產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)報(bào)酬遞增的現(xiàn)象，這個(gè)理論有利地挑戰(zhàn)了古典貿(mào)易理論認(rèn)為規(guī)模經(jīng)濟(jì)報(bào)酬不變的傳統(tǒng)觀點(diǎn)。由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)是不完全的，“租”不可能因競(jìng)爭(zhēng)而完全消失，在一些產(chǎn)業(yè)中資本和勞動(dòng)有時(shí)會(huì)獲得比其他產(chǎn)業(yè)高得多的回報(bào)率。如果政府能夠識(shí)別他們，就有可能采取戰(zhàn)略性貿(mào)易政策。所謂戰(zhàn)略性貿(mào)易政策，是指在“不完全競(jìng)爭(zhēng)”市場(chǎng)中，政府積極地運(yùn)用補(bǔ)貼或出口鼓勵(lì)等措施對(duì)那些被認(rèn)為存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)、外部經(jīng)濟(jì)或大量“租”的產(chǎn)業(yè)予以扶持，擴(kuò)大本國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)際市場(chǎng)份額，以增加本國(guó)經(jīng)濟(jì)福利和提高其產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。例如中國(guó)可以充分利用勞動(dòng)力廉價(jià)的優(yōu)勢(shì)，在一定補(bǔ)貼的支持下，大力發(fā)展勞動(dòng)力密集型的農(nóng)業(yè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，即畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、花卉、蔬菜等，可以獲得部分國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。
2．經(jīng)濟(jì)福利理論美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家詹姆斯·布蘭德(JamesBrander)認(rèn)為生產(chǎn)補(bǔ)貼和出口都能增加國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)福利。布蘭德分析了補(bǔ)貼的兩種效應(yīng)，一種是成本節(jié)約，實(shí)際上它是由國(guó)內(nèi)財(cái)政支付的，是一種轉(zhuǎn)移支付。另一種是戰(zhàn)略性效應(yīng)，由于成本補(bǔ)貼使競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手相信國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者將擴(kuò)大生產(chǎn)，因而競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的直接反應(yīng)是削減產(chǎn)量，使國(guó)內(nèi)生產(chǎn)者得到額外利潤(rùn)，這些利潤(rùn)超過(guò)政府的補(bǔ)貼數(shù)額，即生產(chǎn)者剩余大于納稅者的損失。這說(shuō)明出口補(bǔ)貼或生產(chǎn)補(bǔ)貼增加了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)福利，而且不論其他國(guó)家是否使用戰(zhàn)略性補(bǔ)貼政策，本國(guó)經(jīng)濟(jì)的受益完全是以競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的損失為代價(jià)的，因此極易引起其他國(guó)家的報(bào)復(fù)行動(dòng)，特別是出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼的濫用，嚴(yán)重扭曲了國(guó)際貿(mào)易，已經(jīng)引起國(guó)際社會(huì)的高度關(guān)注，在烏拉圭回合多變貿(mào)易談判中，多數(shù)國(guó)家要求約束農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的應(yīng)用。但在實(shí)踐中這種理論的運(yùn)用屢見(jiàn)不鮮。
3．公共財(cái)政理論由于市場(chǎng)在具有外部性的產(chǎn)品供給上存在失靈，它為政府留出了施展才能的空間，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)本身的弱質(zhì)性和基礎(chǔ)地位，決定其需要政府的服務(wù)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，完善的基礎(chǔ)設(shè)施是私人有效投入和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用的先行條件：良好的設(shè)施能擴(kuò)展生產(chǎn)收益的邊界，從而影響主體的投資行為。農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、技術(shù)培訓(xùn)和農(nóng)業(yè)科研創(chuàng)新在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要作用已成共識(shí)，然而他們具有正外部性，這些領(lǐng)域存在市場(chǎng)失靈和免費(fèi)搭車行為，這就要求政府來(lái)充當(dāng)制度供給者、環(huán)境營(yíng)造者和主要投資者的角色。
4．農(nóng)業(yè)的多功能性理論隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需求增長(zhǎng)，對(duì)農(nóng)業(yè)的認(rèn)識(shí)也發(fā)生很大的變化。農(nóng)業(yè)被認(rèn)為是一種多功能性的產(chǎn)業(yè)，突破了傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)的局限，給予了農(nóng)業(yè)新的地位和作用。農(nóng)業(yè)的多功能性是指農(nóng)業(yè)除了具有商品生產(chǎn)功能外，還有土地占有、環(huán)境、糧食安全以及文化等功能。農(nóng)業(yè)的多功能性決定了任何國(guó)家都要重視構(gòu)筑農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系間各個(gè)環(huán)節(jié)的互動(dòng)，而非傳統(tǒng)的單一的農(nóng)產(chǎn)品商品生產(chǎn)功能。農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品加工、食品銷售、質(zhì)量管理體系、政策支持體系、生產(chǎn)組織體系、市場(chǎng)體系、生態(tài)保護(hù)體系及其安全體系是構(gòu)成具有政治和經(jīng)濟(jì)功能的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的主要方面。
對(duì)農(nóng)業(yè)多功能性的認(rèn)識(shí)，正在引導(dǎo)著農(nóng)業(yè)投人或補(bǔ)貼政策的走向。農(nóng)業(yè)投入或補(bǔ)貼政策應(yīng)該確保農(nóng)業(yè)在保持一些地區(qū)的社會(huì)和人文平衡，維系農(nóng)業(yè)在國(guó)家財(cái)富的保持、生態(tài)平衡的維護(hù)、農(nóng)作物與家畜品種的保護(hù)等方面所起到的重要作用。在農(nóng)產(chǎn)品形成買方市場(chǎng)后，要大力鼓勵(lì)土地休耕、土地輪作、農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、營(yíng)造農(nóng)民轉(zhuǎn)移的空間。這些都需要政府投入，這也是政府有所作為的廣闊天地。保持和不斷提升農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力的切入點(diǎn)除科技投入以外，主要是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)民的補(bǔ)貼政策。 （未完待續(xù)）
