按照《農業協定》的規則，并不是所有的農業補貼都受WTO的限制。各成員還可利用WTO《農業協定》提供的“綠箱政策”和“黃箱政策”例外規定(如“微量允許”補貼等)，加大對農業的支持力度，確保在激烈的國際競爭中保持本國農業的穩定發展。盡管發達國家之間在農業上的爭吵愈顯激烈，但對農業補貼最高的也是這些發達國家，其中美國、歐洲及日本對本國農業的補貼占世界總額的80%左右。2001年，美國農民來自政府的補貼就達到250億美元。尤為突出的是，美國總統布什于2002年簽署了總值達1900億美元的新《農業法案》，從而使未來美國農作物和奶制品補貼將比目前增加67%。
我國承諾取消農產品的出口補貼，包括價格補貼，實物補貼，以及發展中國家可以享有的對出口產品加工、倉儲、運輸的補貼。近兩年我國在玉米、大米、小麥出口上都有一定的政府補貼，2000年補貼為15.6億元人民幣(折合1.88億美元)，其中玉米每噸補378元，大米每噸補220元，小麥每噸補300元左右，若取消這項補貼，玉米、小麥將很難再出口，大米的出口優勢也會下降。在“黃箱”政策方面，我國承諾把(農業協議)6.2款的投資補貼和投人品補貼計算到6.4款的“微量允許”中，確定我國特定產品和非特定產品都只享有農產晶總產值8.5%的免于削減空間。這樣將使我國農產品處于不平等的競爭地位，一些有優勢的出口產品競爭力下降。要規避這些不利因素，就必須調整農業補貼政策的取向。
入世后如何對待《補貼與反補貼措施協議》，目前有兩種觀點，一是“規避論”，即鉆農業協議的政策空子，在“巧”和“隱”做文章，以此規避外國對我國農產品出口提起的反調查和反傾銷。一是規范或轉移論，即重新審視我國一貫之幾十年的農業補貼政策，按照農業協議進行清算，充分利用“綠箱”政策。這二者都只考慮國際規則和產業政策，而忽視了政策理念、經濟發展水平、市場主體和經濟信息。
1．從政策理念來說對農業補貼問題要有一個辨證的認識。農業協議旨在規范和約束各成員國政府的行為，減少政府對國際貿易的干預程度，反對政府參與競爭過程，從自由貿易和公平競爭來看，政府給予農產品的補貼應該越少越好。然而現階段全面限制各國政府的農業補貼行為是不可能的，各國政府依然不同程度地運用補貼政策扶持農業。況且制定反補貼規則的目的并不是不合理地限制政府實施補貼的權利，而是不鼓勵或禁止政府使用那些對其他成員的貿易造成不利影響的補貼。因此在出口補貼受禁止的情況下，如果政府準備繼續運用補貼政策促進農產品的出口，就應當將補貼對象從產品轉向生產要素。因為按照《補貼與反補貼措施協議》的規定，各國政府給予和維持的生產性補貼大多數都是可訴補貼，可訴補貼允許在一定范圍內和一定程度上實施，但若踺成員國造成較大影響，也會引起糾紛。從長遠看，我國農業補貼的方向也是要以補貼要素為主。譬如加大農村公共產品供給，提高其質量和使用效率，提高農業經營者素質，促進農業結構調整和升級等。
2．從我國宏觀經濟發展水平來看政府補貼農業生產要素和改善農業生產環境，是符合我國基本國情和宏觀經濟發展特點的。美國哈佛大學管理學院教授邁克爾·波特在《民族的競爭優勢》中提出世界上主要民族經濟發展競爭的四個階段：一是要素推動發展階段；二是投資驅動發展階段，表現為大規模投資和市場規模擴大，教育水平大幅提高，信息積累速度加快，技術創新越來越重要；三是創新驅動階段，在這個階段社會必須做出調整以提供創新環境；四是財富推動發展階段。根據我國目前實際情況，我國基本處于要素和投資雙輪驅動階段。
3．從市場主體來看培育不同形式的農民組織也是一種合理的選擇。為什么美國政府能夠持續不斷地向農業提供支持和補貼?具體而言，是美國農民手中的選票，決定美國政府能夠持續不斷地向農業提供政策支持。毫無疑問，農民是美國農業補貼政策的主要受益者。自新政以來的美國農民屬于這種規模小、組織水平高、政治能量大的利益集團。首先，由于人口規模小，政府的農業補貼政策，對每個農民來說，利害重大。例如，2000年美國農業的凈收入為464億美元，其中近半數(229億美元)來自于聯邦政府的直接現金支付。換句話說，兩百萬農民人均從政府財政支持獲得的收入高達11450美元。這些財政補貼大部分最終來自于聯邦稅收，美國的納稅人總數在2億人以上。人均農業補貼負擔在100美元左右。兩者與農業政策的利害關聯，自然不可同日而語。美國農民的組織水平之高、之廣，政治影響力之大，一直為美國政治經濟學者所公認。政治學家杜魯門于20世紀50年代指出，“顯然，一個像全美農業協會—樣覆蓋眾多農業州的團體，能比城市利益集團更容易地影響國會的決策。”這一情況，至今未有本質的變化。有鑒于此，我國發展形式多樣的農民組織實是有利無患：一是可以通過農民組織推進農業產業化經營，減少從事農業內部生產的人員，加快農民向非農產業轉移的進程；二是可以提高農民之間的合作能力和談判能力，有效地化解自然風險和市場風險的壓力。
4．從農業經濟信息來看有必要建立健全農村信息網絡體系。一方面，由于我國農村地域廣闊，通訊設施陳舊，改造或重建成本高昂；另一方面，農戶家庭經營規模小，對科技信息的需求熱情不高，這樣農村陷于缺乏經濟信息供求市場的局面，造成農戶與市場存在嚴重的信息不對稱現象.事實上隨著經濟全球化和國內外市場一體化進程的加快，信息在經濟發展中的重要性與日俱增，如果農戶不能及時把握農業科技、資金、生產資料等流動的信息，將失去市場競爭的資格。同時，“囚徒困境”博弈模型充分地說明了博弈雙方在擁有“完全信息”的情況下，選擇非合作博弈行為而對博弈雙方的最終福利所產生的不利影響。它所影射出的政策含義是：合作優于不合作。我們知道，農戶是處于信息不足的地位，要使他們與市場對手掌握同樣多的“完全信息”，必須要政府建立健全農村信息網絡體系，幫助農戶最大限度的獲得所需的各種經濟信息資源，實現信息對等條件下的合作博弈。
四、中國農業補貼政策的選擇
1．農業補貼政策要向初級生產要素傾斜，主要向農村基礎教育傾斜
向農民提供物美價廉的基礎教育是對“三農”最大、最有價值的補貼。一是教育能有效地打破貧窮的循環。現今農村勞動力市場的趨勢顯示，農民教育水平直接影響收入的多寡。根據國家統計局2000年的資料，一名農民的教育水平每增加一年，其轉到非農就業后，平均可為家庭每年增加198元收人。但是目前我國用于教育的開支，只占本地生產總值的2.3%，還不如低收入國家平均的3.3%(世界銀行2001)，農村教育的普及與質量嚴重不足。二是農業和農村勞動力具有資產專用性特征。資產專用性是指某類資產或生產要素只能專用于某一類用途或產品生產。在完全市場競爭假設中，所有生產要素可以在各產業間自由流動。這樣通過價格機制合理配置資源，因此具有專用性的資產將阻遏市場機制作用的發揮。由于我國農民具有文化科技素質低、生產技術落后、資金不足的專用性，造成他們在農村產業轉換和升級過程中無所適從。因此，這也要求政府主導為農民提供必要的轉產轉業培訓、技術培訓和職業就業教育，以提高勞動者素質。近期來看，要推進農村稅費改革，保證農村教育工作的正常運轉；長期來看，要實施真正意義上的九年義務教育，建立完善的農村人力資本市場，加快開發與利用農村人力資源的衍生工具創新。
2．農業補貼要向農業高新技術推廣傾斜
為了增強農產品國際競爭力，政府對具有動態規模經濟和技術外溢的農業科技產業實行財政補貼，使其出口產品成本下降并最終成長起來。同時，由于農業知識創新的外部經濟，意味著投資者難以獲得足夠的回報，如果沒有補貼，生產者將不會在知識創新上投資。當前我國農業科研機構正在轉制，還沒有形成符合市場規則的運行機制；農業企業的科研開發能力較弱，農業高新技術含量高要求資金投入高，產品和技術更新快，這些都意味著該領域的風險高。我國保護農業科技成果的知識產權體系尚未建立健全，科研工作者的利益得不到法律保障，積極性未調動起來。因此，政府要采取多種形式扶持農業高科技的創新，如設立農業高新技術產業風險基金；采取貼息的方式引導金融部門或企業投資農業高新技術；建立全球農業高新技術信息網并提供信息咨詢服務；以股本投入的方式為農業科技企業提供資本金扶持；加大對龍頭企業的直接科研資助，或通過高等院校、科研機構簽訂協議給予其研究活動以財政資助；在產業政策制定和組織重大項目合作攻關等方面起主導作用。
3．提高農民組織化程度，培育農民成為有市場競爭力的經營主體
面對國外農產品的強勁沖擊，分散的農民難以阻擋。只有把農民培育成真正的市場經營主體，才會具備抗擊外來農產品的力量，因此政府通過政策來培育農民經紀人、組建各種各樣的農民合作經濟組織，可以有效地提高農民的組織化程度。這方面的支持不只是資金意義上的硬性補貼，重要的是制度的軟性扶持。(1)營造農民合作經濟組織良性發展的氛圍。各級政府要積極引導和支持農民合作經濟組織的建設，充分利用政策的導向作用，推動農民經濟組織的健康發展。一是通過報紙、電視等媒體宣傳農民合作經濟組織的重要性，調動農民組建形式多樣的合作經濟組織的積極性。二是制定和實施促進農民合作經濟組織發展的政策，如在財稅、貸款等方面及時提供融資服務。三是加強相關法律法規的教育，增強農民對合作經濟組織的了解。(2)完善農民合作經濟組織的內部運行機制。一是規范組織。堅持因地制宜、高層次、多樣化發展的方針，逐步由小到大，由松散到緊密，形成規范完善的合作組織服務體系。二是規范運作。要堅持以市場為導向，以效益為目標，以利益為紐帶的原則，規范農民組織的運作機制，防止坑農騙農現象，保障農民的利益。三是規范章程和內部管理制度。要指導農民合作經濟組織民主制定章程，建立理事會和監事會、合作服務制度和收益分配制度。(3)允許創辦形式多樣的農民合作經濟組織。一是鼓勵各類“能人”牽頭成立專業合作組織；二是依托龍頭企業或市場創辦中介服務型農民專業合作經濟組織；三是推動涉農經濟技術部門轉變職能創辦行業協會或科技服務型農民合作經濟組織；四是依托基層供銷社創辦購銷服務型農民合作經濟組織。五是倡導農村集體經濟組織圍繞專業生產創辦農民合作組織。
4．加強農業補貼的立法
我國有關農業支持與補貼的規定很少，有規定也是原則性的，更談不上專門的法律。然而發達國家通過立法，向農業提供了大量的投入、補貼，而我國不僅對農業的投人不足，相反通過“剪刀差”使農業的利益大量流失，削弱了農業的積累能力，農業的發展后勁乏力。因此，要研究如何利用WTO規則，采取相應的法律措施，提高農業的競爭力。一是根據農業貿易新的游戲規則，調整農業立法目標，把實現現代農業、農村經濟發展和農民增收聯系起來。二是利用WTO規則允許的“綠箱”政策，增加農業投入，并與加強農業基礎設施建設、調整農業產業結構、提高科技水平、提高農產品競爭力聯系起來。三是合理利用WTO協議，采取法律措施扶持落后地區農業和農村經濟發展。具體來說，我國要運用有利的立法空間，抓緊制定相關法律法規體系，例如農業補貼、農業災害救助、貧困地區援助、農業基礎設施保障、農業環境保護以及農民專業合作組織、農產品行業協會和組織建設等方面，應當著手立法。
5．加強農村信息網絡體系建設
隨著知識經濟時代的到來，信息和知識在農村生產勞動中所消耗的比重將取代自然資源和勞動力資源，而成為支持農村經濟成長的最重要的戰略性資源。在農業生產流通過程中，知識和信息的利用成為農村經濟建設的主要特征。信息市場已構成農村市場體系的主要組成部分，然而其公共產品的特性，要求政府責無旁貸的予以財政支持建設。當前農村信息體系的建設，要以強化信息服務為核心，以建設農產品市場監測預警系統為切入點，建立健全應用系統，整合資源，健全制度，完善網絡提高農業領域決策管理、生產、經營、科技推廣和農產品流通等環節、多層面的信息化水平，增強信息服務整體功能，培育高質量的農村信息隊伍。
6．構建與WTO規則相適應的農業補貼政策體系
(1)充分利用WTO“綠箱政策”，加大“綠箱政策”范圍內的政策措施的保護力度。
(2)建立農產品緩沖儲備體系。政府付給農民一定的儲存費用，由農民儲存其產品，并對谷物等農產品預先規定“釋放價格”和“號令價格”，當農產品價格低于釋放價格時，農民不能隨便出售，當市場價格高于釋放價格而低于號令價格時，政府不再支付儲存費用，而當市場價格高于號令價格時，農民就必須在一定時間內出售其農產品，并歸還無追索權貸款。按照國際慣例，建立農產品緩沖儲備體系，包括商業儲備和專項儲備。糧食專項儲備最低儲備率應為國內糧食年消費量的5%—6%，商業儲備應達到年消費量的12%。
(3)確立制度化的農業投人體系，強化農業發展基礎。一是增加國家財政對農業的支持力度，財政支出重點應放在跨區域性的農業基礎設施建設、重大農業科學基礎研究和農業科技推廣、農用工業以及重要的農業開發項目等；二是發揮政策性金融機構的作用，針對農業生產的特點，對農業生產制定相應的金融扶持政策；三是建立國家農業建設保護基金。
(4)建立農業保險制度，增強農業抵抗風險能力。農業保險是世界大多數國家實施農業保護的一項非常重要的手段和方式。為減輕自然災害給農民可能造成的風險損失，政府對從事農業保險的機構要提供大規模的保費補貼，從而使農民能以較低保險費普遍參加農業保險。譬如，設立專業性的農業保險公司；中央財政每年按一定比例撥付資金建立國家農業保險基金，對農業保險進行補貼等。
(5)充分利用特殊保障條款，進行農產品貿易控制。我國可根據WTO規定的“特殊保障條款”等保障措施，掌握控制市場開放風險的主動權。關稅配額管理制度實際上是WTO允許存在的進口保護的過渡措施，承諾的準人量只是市場準人的機會，而不是最低購買義務。對于關稅配額量的執行，WTO并無任何強制性要求，從關稅配額管理制度實際執行的情況來看，自1995年以來，大部分成員國只完成關稅配額準入量的66%。因此，我國在過渡期間，要用好用活配額管理制度對我國有利的一面。
