“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫、墻上掛掛”，關(guān)于市縣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，坊間一直流傳這樣—個(gè)說(shuō)法。
去年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司正式啟動(dòng)了江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市、遼寧莊河市等六個(gè)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)。
國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)徐林表示，市縣規(guī)劃體制改革的主要目的就是要改變作為基層規(guī)劃的市縣發(fā)展規(guī)劃太空、太虛的狀況，通過落實(shí)縣市這個(gè)“國(guó)家規(guī)劃體系的支撐點(diǎn)”，使基層發(fā)展規(guī)劃能真正成為能引導(dǎo)并約束各類發(fā)展行為的有用的規(guī)劃，與此同時(shí)，通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃通過—個(gè)制度銜接起來(lái)，進(jìn)而建立一個(gè)規(guī)范化、法制化的規(guī)劃管理機(jī)制。
全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)劃改革將在六縣市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行，如果進(jìn)展順利，一場(chǎng)全國(guó)規(guī)劃體制的變革將由此引爆。
“三規(guī)合一”
此次改革的一個(gè)重大突破，即“三規(guī)融合”。
2003年，廣西欽州發(fā)改委首先提出了“三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念：即把國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制協(xié)調(diào)、融合起來(lái)。而此前三部門基本上各自規(guī)劃，不利于統(tǒng)籌。欽州“三規(guī)合一”的做法得到了國(guó)家發(fā)改委的首肯，并被推廣。徐林認(rèn)為，市縣由于涉及的人口；地理、經(jīng)濟(jì)等問題都相對(duì)簡(jiǎn)單，管轄范圍有限，且比較具體，在市縣一級(jí)一個(gè)總體發(fā)展規(guī)劃就夠了，沒有必要像國(guó)家級(jí)規(guī)劃那樣搞成一個(gè)龐大的規(guī)劃體系。
此次改革，六個(gè)試點(diǎn)縣市在內(nèi)容上都強(qiáng)化了規(guī)劃的“空間指導(dǎo)和約束能力”，即對(duì)區(qū)域空間發(fā)展方向和政策進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以資源的承載力和環(huán)境容量為依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源在空間布局上協(xié)調(diào)。而以往的規(guī)劃一般注重對(duì)發(fā)展行為的時(shí)間要求，但缺乏空間秩序的規(guī)定。徐林舉例指出，我們現(xiàn)在籠統(tǒng)地講西部大開發(fā)，但沒有更進(jìn)一步的空間考慮，沒有考慮哪些地方適合擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，哪些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來(lái)予以解決。
徐林認(rèn)為，科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)說(shuō)白了是一個(gè)空間均衡的概念，如果從空間均衡的角度理解統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，那么促進(jìn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，真正的含義就是要在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的框架下，通過完善區(qū)域政策和轉(zhuǎn)移支付體系，使今后中國(guó)15億人口能夠合理地分布在全國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地上，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上縮小地區(qū)差距。
江蘇省蘇州市發(fā)改委規(guī)劃處處長(zhǎng)謝芳認(rèn)為：“這次改革使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃向空間布局延伸，增加了規(guī)劃的約束性和可操作性。”
另外，國(guó)家發(fā)改委還將制定一套透明公開的規(guī)劃編制程序，對(duì)規(guī)劃編制的程序進(jìn)行制度性規(guī)定，對(duì)一些規(guī)劃涉及的重大問題，特別是涉及到居民切身利益的問題，希望吸引公眾參與，即所謂“開門辦規(guī)劃”，提高規(guī)劃程序的透明度和公眾參與。國(guó)家發(fā)改委此次規(guī)劃體制改革，在完善市縣規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃編制的理念、內(nèi)容、方式和程序等方面都將有不同程度的創(chuàng)新。解決過去規(guī)劃過多、過亂，規(guī)劃之間相互脫節(jié)，甚至互相矛盾的問題，從而理順規(guī)劃體系。
國(guó)家發(fā)改委推進(jìn)這次改革一個(gè)更深層次的目的“是想在規(guī)劃體制改革中體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，讓政府從直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。”與此相應(yīng)“這次改革將會(huì)淡化市場(chǎng)起主要調(diào)節(jié)作用的一些競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)里的專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化和政府職能相關(guān)的領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃(比如基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃、需要政府扶持的領(lǐng)域)。”
改革艱難推進(jìn)
盡管目前大部分的試點(diǎn)城市都還處在前期調(diào)研階段，但是各方面的阻力卻已初露端倪。“任何對(duì)舊體制的變革都必然會(huì)遭遇一定的阻力”，欽州市發(fā)改委在推行規(guī)劃體制改革時(shí)對(duì)此深有體會(huì)。
欽州發(fā)改委官員指出，最大的阻力來(lái)自于“三規(guī)”中的土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施都受到由全國(guó)人大的通過的《城市規(guī)劃法》的保護(hù)，而針對(duì)發(fā)改委(計(jì)劃委)的這次規(guī)劃體制改革的法律保障文件卻遲遲沒有出臺(tái)，缺乏法律保障是這次規(guī)劃體制改革最大的軟肋。對(duì)此，徐林認(rèn)為，不能因?yàn)闆]有法律保障就不推行改革，如果需要，法律也是可以修改的。為了加入世界貿(mào)易組織，我們修改了那么多的法律法規(guī)。在規(guī)劃領(lǐng)域，現(xiàn)行法律上存在的問題實(shí)際上很明顯。
徐林舉例說(shuō)，按現(xiàn)行規(guī)定，在行政區(qū)范圍內(nèi)編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的最終結(jié)果就是助長(zhǎng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，難以形成合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。對(duì)這些不合理的法律規(guī)定導(dǎo)致的問題，就是需要通過改革試點(diǎn)來(lái)理清思路，并
通過法律來(lái)建立更加完善合理的制度。
尤其是當(dāng)改革觸動(dòng)了原有體制利益，“有的時(shí)候我們想要他們提供一些調(diào)查數(shù)據(jù)都很困難”，而他們認(rèn)為搞改革就是想吃掉他們的職能，當(dāng)然不愿意給，地方發(fā)改委的官員無(wú)奈地向記者表示。
欽州發(fā)改委一官員透露“規(guī)劃金額有限也在一定程度上阻礙了改革的推進(jìn)”，國(guó)家撥給每個(gè)試點(diǎn)城市的30萬(wàn)左右的資金，再加上市財(cái)政劃撥的款項(xiàng)，“總共只有三四十萬(wàn)的資金可供欽州發(fā)改委支配，遠(yuǎn)低于邀請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)院進(jìn)行規(guī)劃的費(fèi)用。”
對(duì)于改革將要遭遇的困境和阻力，國(guó)家發(fā)改委似乎早有預(yù)期。徐林表示，當(dāng)時(shí)對(duì)試點(diǎn)城市的選擇很重要的一個(gè)考量標(biāo)準(zhǔn)就是，市縣的一把手必須全力支持規(guī)劃體制改革，“如果得不到他們的支持，改革可能會(huì)因?yàn)樽枇χ刂囟y以深入，甚至停滯不前。”但徐林同時(shí)認(rèn)為，按改革設(shè)想編制出來(lái)的新的總體發(fā)展規(guī)劃并不會(huì)取代目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，是市縣總體發(fā)展規(guī)劃本身的完善，目的是更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用，同時(shí)為城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃提供依據(jù)。有關(guān)部門的擔(dān)憂實(shí)際上完全是多余的。
“現(xiàn)在還沒有到具體的實(shí)施階段，10月份具體實(shí)施將遭遇的困難可想而知。”試點(diǎn)縣市的發(fā)改委官員認(rèn)為。盡管如此，據(jù)悉，發(fā)改委已經(jīng)將《規(guī)劃編制條例》上報(bào)到國(guó)務(wù)院法制辦審批，估計(jì)在今年年底會(huì)正式出臺(tái)。
去年10月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司正式啟動(dòng)了江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市、遼寧莊河市等六個(gè)規(guī)劃體制改革試點(diǎn)。
國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司副司長(zhǎng)徐林表示，市縣規(guī)劃體制改革的主要目的就是要改變作為基層規(guī)劃的市縣發(fā)展規(guī)劃太空、太虛的狀況，通過落實(shí)縣市這個(gè)“國(guó)家規(guī)劃體系的支撐點(diǎn)”，使基層發(fā)展規(guī)劃能真正成為能引導(dǎo)并約束各類發(fā)展行為的有用的規(guī)劃，與此同時(shí)，通過制度完善，把地方的總體發(fā)展規(guī)劃和其他專項(xiàng)規(guī)劃通過—個(gè)制度銜接起來(lái)，進(jìn)而建立一個(gè)規(guī)范化、法制化的規(guī)劃管理機(jī)制。
全國(guó)范圍內(nèi)的規(guī)劃改革將在六縣市試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上進(jìn)行，如果進(jìn)展順利，一場(chǎng)全國(guó)規(guī)劃體制的變革將由此引爆。
“三規(guī)合一”
此次改革的一個(gè)重大突破，即“三規(guī)融合”。
2003年，廣西欽州發(fā)改委首先提出了“三規(guī)合一”的規(guī)劃編制理念：即把國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制協(xié)調(diào)、融合起來(lái)。而此前三部門基本上各自規(guī)劃，不利于統(tǒng)籌。欽州“三規(guī)合一”的做法得到了國(guó)家發(fā)改委的首肯，并被推廣。徐林認(rèn)為，市縣由于涉及的人口；地理、經(jīng)濟(jì)等問題都相對(duì)簡(jiǎn)單，管轄范圍有限，且比較具體，在市縣一級(jí)一個(gè)總體發(fā)展規(guī)劃就夠了，沒有必要像國(guó)家級(jí)規(guī)劃那樣搞成一個(gè)龐大的規(guī)劃體系。
此次改革，六個(gè)試點(diǎn)縣市在內(nèi)容上都強(qiáng)化了規(guī)劃的“空間指導(dǎo)和約束能力”，即對(duì)區(qū)域空間發(fā)展方向和政策進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，以資源的承載力和環(huán)境容量為依據(jù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、人口、資源在空間布局上協(xié)調(diào)。而以往的規(guī)劃一般注重對(duì)發(fā)展行為的時(shí)間要求，但缺乏空間秩序的規(guī)定。徐林舉例指出，我們現(xiàn)在籠統(tǒng)地講西部大開發(fā)，但沒有更進(jìn)一步的空間考慮，沒有考慮哪些地方適合擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模，適合擴(kuò)大城市規(guī)模，適合進(jìn)一步聚集人口，哪些地方不適合進(jìn)行大規(guī)模開發(fā)和建設(shè)，而是需要進(jìn)行保護(hù)和恢復(fù)，甚至疏散人口，這些問題都需要通過加強(qiáng)發(fā)展規(guī)劃的空間引導(dǎo)和約束功能來(lái)予以解決。
徐林認(rèn)為，科學(xué)發(fā)展觀強(qiáng)調(diào)的統(tǒng)籌區(qū)域、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)說(shuō)白了是一個(gè)空間均衡的概念，如果從空間均衡的角度理解統(tǒng)籌區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，那么促進(jìn)地區(qū)間的協(xié)調(diào)發(fā)展，縮小地區(qū)差距，真正的含義就是要在全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的框架下，通過完善區(qū)域政策和轉(zhuǎn)移支付體系，使今后中國(guó)15億人口能夠合理地分布在全國(guó)960萬(wàn)平方公里的土地上，使人口、經(jīng)濟(jì)、城鎮(zhèn)的分布與環(huán)境、資源的承載能力相協(xié)調(diào)，并在此基礎(chǔ)上縮小地區(qū)差距。
江蘇省蘇州市發(fā)改委規(guī)劃處處長(zhǎng)謝芳認(rèn)為：“這次改革使經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃向空間布局延伸，增加了規(guī)劃的約束性和可操作性。”
另外，國(guó)家發(fā)改委還將制定一套透明公開的規(guī)劃編制程序，對(duì)規(guī)劃編制的程序進(jìn)行制度性規(guī)定，對(duì)一些規(guī)劃涉及的重大問題，特別是涉及到居民切身利益的問題，希望吸引公眾參與，即所謂“開門辦規(guī)劃”，提高規(guī)劃程序的透明度和公眾參與。國(guó)家發(fā)改委此次規(guī)劃體制改革，在完善市縣規(guī)劃的基礎(chǔ)上，在規(guī)劃編制的理念、內(nèi)容、方式和程序等方面都將有不同程度的創(chuàng)新。解決過去規(guī)劃過多、過亂，規(guī)劃之間相互脫節(jié)，甚至互相矛盾的問題，從而理順規(guī)劃體系。
國(guó)家發(fā)改委推進(jìn)這次改革一個(gè)更深層次的目的“是想在規(guī)劃體制改革中體現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，讓政府從直接調(diào)控向間接調(diào)控轉(zhuǎn)變，從微觀管理向宏觀管理轉(zhuǎn)變。”與此相應(yīng)“這次改革將會(huì)淡化市場(chǎng)起主要調(diào)節(jié)作用的一些競(jìng)爭(zhēng)性的行業(yè)里的專項(xiàng)規(guī)劃，強(qiáng)化和政府職能相關(guān)的領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃(比如基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境的規(guī)劃、需要政府扶持的領(lǐng)域)。”
改革艱難推進(jìn)
盡管目前大部分的試點(diǎn)城市都還處在前期調(diào)研階段，但是各方面的阻力卻已初露端倪。“任何對(duì)舊體制的變革都必然會(huì)遭遇一定的阻力”，欽州市發(fā)改委在推行規(guī)劃體制改革時(shí)對(duì)此深有體會(huì)。
欽州發(fā)改委官員指出，最大的阻力來(lái)自于“三規(guī)”中的土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃的編制和實(shí)施都受到由全國(guó)人大的通過的《城市規(guī)劃法》的保護(hù)，而針對(duì)發(fā)改委(計(jì)劃委)的這次規(guī)劃體制改革的法律保障文件卻遲遲沒有出臺(tái)，缺乏法律保障是這次規(guī)劃體制改革最大的軟肋。對(duì)此，徐林認(rèn)為，不能因?yàn)闆]有法律保障就不推行改革，如果需要，法律也是可以修改的。為了加入世界貿(mào)易組織，我們修改了那么多的法律法規(guī)。在規(guī)劃領(lǐng)域，現(xiàn)行法律上存在的問題實(shí)際上很明顯。
徐林舉例說(shuō)，按現(xiàn)行規(guī)定，在行政區(qū)范圍內(nèi)編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的最終結(jié)果就是助長(zhǎng)行政區(qū)經(jīng)濟(jì)，難以形成合理的區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局。對(duì)這些不合理的法律規(guī)定導(dǎo)致的問題，就是需要通過改革試點(diǎn)來(lái)理清思路，并
通過法律來(lái)建立更加完善合理的制度。
尤其是當(dāng)改革觸動(dòng)了原有體制利益，“有的時(shí)候我們想要他們提供一些調(diào)查數(shù)據(jù)都很困難”，而他們認(rèn)為搞改革就是想吃掉他們的職能，當(dāng)然不愿意給，地方發(fā)改委的官員無(wú)奈地向記者表示。
欽州發(fā)改委一官員透露“規(guī)劃金額有限也在一定程度上阻礙了改革的推進(jìn)”，國(guó)家撥給每個(gè)試點(diǎn)城市的30萬(wàn)左右的資金，再加上市財(cái)政劃撥的款項(xiàng)，“總共只有三四十萬(wàn)的資金可供欽州發(fā)改委支配，遠(yuǎn)低于邀請(qǐng)有資質(zhì)的規(guī)劃設(shè)計(jì)院進(jìn)行規(guī)劃的費(fèi)用。”
對(duì)于改革將要遭遇的困境和阻力，國(guó)家發(fā)改委似乎早有預(yù)期。徐林表示，當(dāng)時(shí)對(duì)試點(diǎn)城市的選擇很重要的一個(gè)考量標(biāo)準(zhǔn)就是，市縣的一把手必須全力支持規(guī)劃體制改革，“如果得不到他們的支持，改革可能會(huì)因?yàn)樽枇χ刂囟y以深入，甚至停滯不前。”但徐林同時(shí)認(rèn)為，按改革設(shè)想編制出來(lái)的新的總體發(fā)展規(guī)劃并不會(huì)取代目前的城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃，是市縣總體發(fā)展規(guī)劃本身的完善，目的是更好地發(fā)揮規(guī)劃的作用，同時(shí)為城鎮(zhèn)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃提供依據(jù)。有關(guān)部門的擔(dān)憂實(shí)際上完全是多余的。
“現(xiàn)在還沒有到具體的實(shí)施階段，10月份具體實(shí)施將遭遇的困難可想而知。”試點(diǎn)縣市的發(fā)改委官員認(rèn)為。盡管如此，據(jù)悉，發(fā)改委已經(jīng)將《規(guī)劃編制條例》上報(bào)到國(guó)務(wù)院法制辦審批，估計(jì)在今年年底會(huì)正式出臺(tái)。
