國務院發展研究中心“中國土地政策改革”課題組
近年來，經濟的加速增長與城市化是與經濟自由化和中國政府制定的一系列土地政策的基本改革攜手并進的。例如，已經出臺的一些重要舉措旨在不斷增強農民和城市居民對土地制度的穩定性，降低農田流失的速度，也為了增進城市財產的市場交易能力。與此同時，在土地政策和制度層面還存在一些關鍵挑戰。
為了有效應對這些挑戰，解決經濟發展中土地的規制和管理問題，這勢必牽涉到諸多機構和各個層次的政府，因而需要采取協調行動。同時由于所涉及的問題存在各自復雜的原因、面對不同的情形、也有相應的潛在解決辦法，因而需要采取整合性方法，僅僅針對單個問題采取辦法無助于問題的有效解決。
為了把改革向前推進，需要制定明確的、可預期的目標，并謹慎選擇為實現這些目標所要采取的短、中期行動。這本身就是一場重大的制度實驗，需要進行大量的方案檢驗、研究和建立廣泛的共識。因此，要在這一階段提出一套綜合的改革議程可能為時尚早。不過，提出一個引導這一議程發展的框架還是可能的，而且也是有用的。
為了從整體上推進中國土地政策的改革，需要達成一個與中國當代發展框架相適應的土地政策的長期目標愿景。基于前面的分析和研究總結，我們提出了下面的長期愿景，以作為討論的起點。
土地政策應該旨在：(1)支持農業部門的發展，包括對農田進行保護，通過土地的市場化流轉促進農業生產效率的提高，以及通過建立農民的社會保障體系等來支持人口從農村向城市的流動；(2)促進制造業、服務業和住宅部門的發展，其措施是，在一個綜合考慮經濟、社會和環境的規劃框架下，通過市場機制為城市的擴張提供土地；(3)為政府尤其是各級地方政府提供財政收入，其措施是，以土地資產作為可持續的公共收入的基礎，為公共服務和投資提供資金；(4)促進利用土地作為抵押來獲得資本，以增加金融體系成長中的備用資產蓄水池；(5)支持土地利用規劃決策，使之既與市場導向背景下的快速經濟增長相一致，也要適當關注和保護環境；(6)增強土地權利和土地管理的一致性和整體性，以使土地擁有者的權利越來越有保障。
迄今所做的研究不僅對土地政策在城市快速擴張中的作用給予了特別關注，而且有助于對所存在的問題和解決方案進行全面的戰略性思考。以上六點愿景要得以實現，整個土地政策的設計，就應該在統一與平等對待城市和農村土地這一總體目標的指導下進行。應該采取穩健的步驟來整合城市和農村的土地市場、土地權利及城鄉規劃與管理，其中包括減少政府對城市土地一級市場的壟斷。
下面提出了用于調整中國土地政策的七個長期目標。對于每一個長期目標，我們都提供了為實現這一目標建議在短期和中期可采取的行動，盡管這一目標的可行性同時也有待時間的檢驗與評估，甚至還有可能要重新表述。還必須再度強調的是，所有這些目標都有密切的內在關聯，而且長期目標的成功也需要所有這七個目標綜合的、持續的行動。
一、界定、確保、擴大土地擁有者的權利，確保農村和城市土地擁有者的權利一致
第一個長期目標是所要解決的所有問題的核心，它對于城市和農村地區的法律和行政管理框架的改革意義重大。在整個改革進程中，對這一目標的持續、恰當關注將主要集中于以下三方面：減低刺激城市和農村地區土地無效利用的激勵和市場扭曲，包括與國家壟斷土地一級市場有關的刺激因素。減少對不同體系下的土地權利的不公平對待，減少那些制約城鄉地區的土地使用者因權利不明晰和弱化而影響其分享經濟增長機會的因素。促進形成一個更公平、更合理、更統一的評估財產價值的標準。
要實現第一個目標，需要對土地權利的不同類型予以關注——包括由集體、農民和城市使用者所持有的土地、以及國家所保有的土地利益——以及這些不同類權利擁有者之間的相互作用。最后一點值得強調，因為它再度突顯了整體方法的重要性。通過關注具體的權利類型的漸進改革無疑也能達成目標，但我們更應不失時機地理解進行更深刻變革的必要性和機遇，這就需要對不同的土地權利之間是如何相互作用和彼此相互影響的作出系統的評估。
這個目標也要求按下面的準則來對每類權利進行評估：
明晰：權利和相關責任是否在法律法規中給予了明確的說明?在權利擁有者對他們的土地什么能做、什么不能做的問題上，是否產生了混合的信號而導致他們在權利上的差距和不確定性?是否有因權利的濫用導致行政管理上的武斷和腐敗的行為?
保障：權利是否得到法律的適當保護?法律和行政機構的運行是否對權利的保護造成影響?這些權利是否會被過于輕易撤回、終止或變更?
范圍：賦予某一特定土地類型的權利是否足以寬泛到，使權利擁有人在土地使用的選擇和進行土地交易方面有適當的靈活性?這類選擇在哪些方面會受到法律的限制?以及這類限制是否與一個明確的、合理的、重要的政策目標直接相關?
在當今的農村地區，農民集體很顯然已經擁有了依法使用土地的權利，并允許在農業用途范圍內從事土地使用權的流轉。這些權利不包括任何可能影響土地價值的開發權，即他們不能將土地挪作他用，也不能以土地作為抵押到銀行貸款，除了集體建設用地外。盡管《農村土地承包法》旨在向農民提供更有保障的土地權利，但這一點顯然只涉及土地的農業用途方面。
農村集體顯然還沒有明晰的使用集體建設用地的權利。為了使集體以及集體成員有更充分地參與中國經濟發展的靈活性和機會，有建議提出應當允許集體建設用地入市，后面將展開有關這方面的建議。
農民對他們各自擁有的土地的法律地位在這些年已得到逐步提高，它直接體現于新近通過的《農村土地承包法》中。但他們的權利也在一些場合易受傷害，這一問題在那些正在經歷快速變革的地區的農民身上表現得尤為尖銳。因此，正如我們已看到的，在國家征用農民土地的過程中，或者是在集體領導入主宰的農地轉為集體建設用地的過程中，農民常常是最大的受損者。另外，農民權益的有限性，連同對農民將土地靈活投入市場或用于抵押、或將之作為非農用途的的限制，制約了他們充分實現土地作為財產的潛在價值的機會。
至于城市土地，盡管按照《土地管理法》，有些土地擁有者依靠其持有的土地使用權而處于優先地位，但是，還有一點要理解的是，大部分城市居民目前并沒有享有任何受法律保障的土地使用權(尤其是在20世紀80年代末以前，當法律賦予建筑物及其占有物40～70年的使用權時)，這就再度引入了一種不顧及土地價值的激勵結構，它對于城市的再開發具有明顯的意義。為了確保城市居民有統一的土地使用權，就需要對居民的這一巨額資產進行補償。這些人在政府將他們的土地收回用于再開發時也處于明顯不利的地位，他們的土地權利可以被理解為是這一改造的折舊重置成本。
我們意識到，這些復雜的、有爭議的問題還需要進一步研究和建立共識，以為進一步的改革確定詳盡的、適宜的路徑。然而，我們也可以采取一些過渡性的步驟來幫助改革向前推進，以及對各種選擇進行檢驗，以取得用于指導未來規劃和政策發展的經驗。應當注意到，雖然下面采取的大多數步驟是具體針對某類土地權利的，但即便是在采取這些最初的有目標的步驟時，上面提及的整體方法的重要性仍應牢記于心。
支持目標1的短期及中期潛在行動包括：
1.評估檢驗集體建設用地市場化的可行性。正如政府在幾個省進行的改革試點和廣泛的操前實踐所表明的，通過允許集體建設用地在一定程度上進入市場以作為替代政府征地的一種選擇，具有明顯的潛在收益。對于這一探索還需要進行更多的檢驗，需要積累和評估試點的系統經驗，最重要的是需要明確這一安排的法律與法規內涵。這里需要注意的一個方面是，正如它更一般地在政府土地征用的補償領域所表現的，要界定和保護單個農民而不是集體的利益和權利穩定性。決策制定、財務和收益分享上的透明性，對于確保單個農戶對收益的充分、恰當參與是十分重要的。還存在的一個危險是，新的市場機遇會刺激集體尋找替代的、轉讓農地的方式，而不顧及農民已有的土地承包權，需要設計恰當的方法來阻止這種情形的發生。最后，正如廣東經驗所表明的，在中國一些地方已經進行的創新，由于缺乏明確的法律基礎而存在重大風險。在更寬、更系統的基礎上發掘這類改革的潛在收益之前，需要解決法律框架的不適宜性。廣東最近起草的法律文件，為在這一主題下考慮國家層面的法律框架提供了一個有用的起點。
2.評估和嘗試在土地做非“公共利益”用途時，由集體擁有者直接供地的方式。正如前面已提到的，中國實際上是現代市場經濟中唯一通過強制征地壟斷土地使用的國家，不僅土地在作為公共用途(何況還只是定義上的)時如此，而且在最終使用者一般是私人時也如此。在世界范圍內有許多關于政府為了征地如何在公共利用和私人利用或公共利益和私人利益之間劃線的做法。不過，當一種以公共目的拿來的土地最終實際為“私人”使用時，我們就很難識別它就是所特定的那種“公共”利益，也難以將政府動機與私人企業家的動機區分開來。這些例證也為檢驗集體土地所有者與私人投資者之間的直接相互作用的機制提供了有趣的和適宜的機會。
很顯然，這一方法也需要伴之以目標2下所提議的行動。對這一方法進行的試驗，從本質上要求在法律上對公共利益與非公共利益之間的行動作出區分——這一區分在現行的中國法律中沒有清楚說明，這點已有提及。正如上面所論及的，對集體內的單個土地使用者的權利保障措施給予關注也是很重要的，其中對已經被界定為集體建設用地的土地進行不加限制的試驗尤其值得關注。有必要讓那些受影響的農民直接介入決策過程和參與利益的分享——換言之，對于最終作為私人使用的土地，不應該簡單地將強制征地的權力機制從政府轉移到集體領導人手中。最后還要認識到，只要地方政府的預算外收入繼續過度依賴于商業用地的出讓金，這一方法也不可能為他們所廣為接受。
3.加強法制管理，以更好地保護農村土地承包者，使其免受集體管理者的不公平或不恰當行為的侵害。從長期來看，如何最好地強化農民的土地權利，這一問題與以下的基本問題密切關聯：即這些權利是否繼續屬于集體土地權利的派生品，或者這類權利的最終改革是否會朝著類似于城鎮土地使用權的方向。不過，從目前來看，還需要繼續關注如何建立農民在現行集體土地管理框架下的利益保障措施。在這方面可以采取許多措施，包括：進一步努力減低土地再調整對農民的損害，其辦法是，發展和執行明確、嚴格的關于“例外情形”的指導細則，以阻止基層通過對“例外”的寬泛定義而任意再調整農民的承包地，以及／或者通過改革《農村土地承包法》以阻止由于對“例外情形”的定義含糊而致濫用；設計和實施有效的程序以確保失地農民能拿到補償費，而不是讓這筆費用留在集體手中；在集體層面發展和試驗新的土地管制框架，以有助于確保集體管理的更加透明和責任更加明確，這是影響集體成員的土地問題中一個帶有全局性的問題；幫助農民更有效地理解、追求和捍衛他們的權利。
4.賦予農民的承包地在30年承包期內的抵押權。《農村土地承包法》雖然為承包農民提供了更大的交易土地的自由，但沒有提供以承包權進行抵押的法律基礎。允許抵押將能使農民更充分地實現與切實而有保障的土地權利相聯的潛在經濟機會，也會促進農村土地與城市土地有更加同等的權利。正如國際經驗所表明的，抵押制度已被成功引入財產法體系與農村中國類似的情形，在那里，農民的土地權利也是從傳統社區或集體土地所有制中派生出來的。
5.發展有效、準確、可行的針對所有土地權利(包括農民土地權利)的登記體系。中國可以從一個更協調的、統一的、現代的和有效率的土地權利登記辦法中大為受益。一套更為有效的、可信賴的登記體系可以減低與土地轉讓相連的時間、花費和風險，這套體系在那些土地權利的市場已現勃勃生機或正在形成的地方尤為迫切需要。與此同時，也需要關注農村土地權利體系的登記，包括在農村土地承包法下農民所擁有的土地承包權。對于這類土地，登記體系的實施(按照《農村土地承包法》和在這一法律下所形成的規定)，將是不斷增強這些權利朝向更加明晰、更有保障和更大自由、而不受侵犯的重要一步，也是增進集體以上各級組織在作出土地相關決策時的責任與透明度的重要一步。下面的目標7討論了現行的機構在登記方面存在的混亂。《物權法》草案明確了建立一個統一的、一元化的產權登記體系的原則，草案中某些不明確的地方也需要予以關注。應著手進行試點，以發展一套對農村土地進行登記的恰當方法，包括承包給農民耕作的土地。在建立這套體系時國際經驗也非常重要，然而從這些經驗中得出的一個最重要的教訓是，應該建立一套與該國獨特情形相適應的可行的、有用的登記體系。需要謹慎地檢驗土地擁有者和國家在創立、維護這套體系及設計與之相一致的決定時所要支付的成本和收益。
6.評估和嘗試賦予城市不動產擁有者穩定的、市場化的城市土地使用權的可行性。應當使土地以其實際稀缺性價值向市場供應成為可能。向所有城鎮不動產擁有者賦予城鎮土地使用權，將允許土地擁有者能直接從市場上獲得土地，這將激勵城鎮土地集約利用，從而減低城鎮外延擴張和農地被不斷拿走的壓力。
二、強制性征地的規則和辦法需要予以重新檢定和修改，以確保補償充分，過程公平、公開
正如中國政府已認識到的，土地征用法規需要從多方面進行重新檢驗。現行的補償標準配合廣為施用的征地權力，已導致社會的不滿和政府對征地權的濫用。從長期來看，要確保公平對待失地農民，就應當運用能真實反映土地市場價值的補償標準，而這將取決于一個真實的城鄉土地市場的出現棗只要農村土地的市場交易能力受到限制，城鄉二元土地制度維持不變，城鎮土地使用權仍然如《土地管理法》規定的那樣只是限于某些城鎮財產擁有使用權，其他財產除外，這種局面就不會出現。然而，從中短期來看，可以采取的具體步驟包括增進補償的公平性以及改善征地的程序。
支持長期目標2的中短期潛在行動包括：
1.修改補償計算方法，以使其成為更加公平、更具有預見性、更能為社會所接受的標準。
正如前面討論過的，許多人論及，《土地管理法》所制定的補償標準已經過時，它是按前三年平均農業產值的倍數來計算的。很明顯，征地過程和補償在農民普遍看來是不公平的，也是農民采取法律手段抵制地方政府的共同原因。由于征地價格與農地轉用所實現的轉讓價格差異極大，由此又加劇了農民的不公平性感覺，至少在土地以拍賣出售時會如此。盡管《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(簡稱28號文件)允許地方政府在補償支付上有可以高于《土地管理法》的規定的靈活性，但它在操作上還帶有很大的隨意性，且在貫徹時也不會很一致。
公正補償的根本目標是讓被征地者的經濟狀況與征地前相同。在決定補償時，其標準如何以具體的公式確定，各個國家之間有很大不同，甚至在土地市場完善的國家也如此。從長期來看，在中國，一個更為發達的土地市場的形成，將為計算公平的補償水平提供更多所需要的信息。在缺乏一種計算補償的可接受的、以市場為基礎的方法時，在短期內一個可選擇的方式是要處理好社會公正問題。要找到一種合適的方法，就需要進行詳細的研究與分析，但也需要提出一些一般性原則和建議。
為了確保公平，不將補償水平與所征土地的將來用途掛鉤是十分重要的。對于土地所有者來講，同樣一幅土地因為未來用途的不同棗用于基礎設施沒有回報，或通過拍賣出讓獲得巨額利潤，而得到區別性對待，這是不公平的。然而，如省級研究報告所示，在實際操作中這種區別對待的做法常有發生。
從中期來看，通過集體建設用地所形成的市場價格來作為基準，可能更為適當。這就是說，如果允許集體建設用地市場存在，就可以基于土地的價值取決于它是否已是集體建設用地的假設，來推導出農地的補償價值。在目前情況下，集體建設用地通過市場來實現其價值，看來可以使農村地區的土地實現其最大的使用潛力。
在法律上作出任何更接近當前認知與現實的規定都是十分重要的，而不是制定一些作為《土地管理法》所提出的標準的可選擇的例外規定，在后一種做法下，地方政府可以任意選擇采用還是不采用。
2.采取措施確保補償能到達失地農民手中
通過立法，制定給予被征地農民的最低補償比例。目前，盡管28號文件要求關注失地農民的補償，但這不是直接通過法律來要求的，《農村土地承包法》賦予農民的承包權也不能作為他們合法申張補償權益來對待。
同樣，法律制定的標準也應被用于農村集體本身將農地變成集體建設用地的情形，在這種情形下農民現在通常只是得到比征為城市用地更低的補償。
尤其要禁止在土地征用和將農地轉化為集體建設用地時進行土地的再調整。《農村土地承包法》中允許在“特殊情形”下重新調整土地的規定必須將其界定在很窄的范圍或將之廢除。集體已經明了可以利用征地的機會來截留補償款，并通過重新調整土地來將損失分攤給全體村民。直到這種做法被明令禁止，集體都可以找到希望它能持續下去的很好的理由。
要制定有效的程序確保征地訊息能充分、及時地下達到受影響的農民手中，使他們可以得到將有多少地被征走、將給予多少補償的完整信息，以及有機會在最終達成交易時參加聽證。關于土地資源聽證的現行規定是于2004年1月由國土資源部頒發的，它在這方面開了個好頭。然而，正如前面已提及的，這一規定似乎給予干部任意決定是否需要聽證還是在特定情形下才進行聽證的權力，它還要求在召集聽證會之前要提出具體的請求。在期待使這一規定成為保護農民權益的有力工具之前，十分重要的一點是，要提升這一規定的潛在使用者對它的認知。
建立一種機制，使感到不平的農民在召開解決爭端會議之前有權提起申訴，以便迅速消除這些抱怨，以及采取必要的正確行動。
采取主動措施告知潛在受影響的農民有關他們在新建立的程序下的權利，并幫助他們利用這些程序。在這方面，通過法律援助方案將可以取得顯著的成效。
3.進行其他補償方式的試驗
其他一些替代現金補償的方式已在一些地區得到成功運用，應當對這些措施予以評估，以識別哪種措施在哪種情形下是最為合適的。但是，在沒有確定無疑地把握這些選項之前，提出一些告誡也是必需的。例如，經常可看到的情形是，由于缺乏商業敏感性或當事人的腐敗，一些看似振奮人心的方案棗將補償款用于辦企業，卻沒有產生它所承諾的好處，如創造利潤或提供工作機會。由于集體層一般透明度不夠、責任不明和缺乏民主決策程序，這類做法的風險會進一步加劇。發展確保失地農民自動參與到這類方案中的保障措施是值得關注的，這類方案應基于失地農民的同意，還要有相應的補救措施，以免一旦有管理失當及農民的權益受損還有替代性方案。
4.考慮對可適用于強制征用的土地的用途進行限定
在中期方案中要優先考慮的是，中國應當對強制征地權獲得的土地用途進行限定。在現代市場經濟國家中，中國這種對征地用途沒有施加任何實質性限制的做法是極其異常的。國際上有許多方法來界定政府征用財產的權力適用范圍。大量國家的法律非常詳細地列出了被視為“公共利益”的用地目的；還有些國家則只是確立了一個寬泛的原則，為官員的自行決定留下了很大余地。從各國經驗看，最為清楚的一面是，征地法律必須明確，非常詳細與精確，這樣人們就能知道他們在其中處于何種位置，以及如何控制官員的任意決定行為。應當嘗試對公共利益和私人利益的邊界進行界定，以使其更符合現代市場經濟的需要。
5.建立更科學的對城市土地的補償標準
對城鎮土地的補償處理有兩方面的問題。第一，在《土地管理法》下，對于土地的使用權，其補償標準只是簡單表述為，土地使用者必須得到“適當"補償棗這一標準需要澄清，并在城鎮范圍內(相對于農村土地)，現存的土地使用權市場至少要為這一標準的建立提供一個起始點。第二種情況涉及按《土地管理法》頒發使用權前所占有的土地棗對于這些財產，其做法似乎只是按建筑物來計算補償，而對已獲得的土地權利卻沒有正式的補償權。此外，要再度強調的是，如果按目標1所提議的有關這類土地的法律不明確問題首先得到解決，才可能派生出一個適當的補償標準。
三、促進農地與城市土地更有效使用
中國保護農地的努力已逐步立足于采取更嚴格的措施來限制農地的轉化。由于城市擴張的巨大壓力以及各相關參與者有推動征用農村土地的激勵，這些措施的結果則是復合的。在此方面，這一目標的實現又再度與許多其他因素相關聯，尤其是與合理改變地方政府對土地轉讓收入的過度依賴及正確發揮土地稅收在地方政府財政中的作用相關。只要促使土地轉化的經濟和行政激勵仍然很強，對地方政府行為的約束，如28號文件所施加的，就不太可能在地方層面得到有效的實行。
不過也有人建議，需要采取更為周全的辦法來解決這一問題，即通過關注現行的助推這一轉化的激勵和規劃方法，來施加一些嚴格的輔助性審批措施來阻止農地的轉用。這些辦法包括：(1)平穩、慎重地減少現存的導致經濟激勵扭曲的因素；同時(2)發展一套規劃機制，來解決農村和城市社區尋求自身優先發展的動機；以及(3)創立一些保證和促進城市和農村地區更有效利用土地的政策和做法。
增進城市地區的土地利用效率可以減低農田保護的壓力；與此同時，農村地區土地的更有效利用也可以為城市化釋放更多土地，這樣也不會危及國家糧食安全。目標1所建議采取的行動為增進城鄉地區的土地利用效率提供了基礎，因為它們會引致激勵結構的實質性轉變。不過，要推動這一變化還需要解決其他一些問題，尤其是在現行土地管理體制和市場信息背景下，兩者都需要作出長期的調整。
支持長期目標3的中短期潛在行動包括：
1.反省通過人為設定工業用地最高價、通過財政對其進行補貼的影響。現有的證據表明，地方政府部門在將所征土地投入工業使用時，往往讓工業企業以遠低于市場的價格獲得土地。盡管這種補貼做法是許多國家吸引工業企業投資與發展的共同特征，而在中國，這種做法已成為一種廣為使用的工具，以至于通過市場交易獲得工業用地的做法倒成了一種例外。目前，在城市快速擴張的情形下，這類補貼的總體影響容易引起土地的粗放式和相對無效利用。因而，這一方法的影響應當根據可能的選擇性方案加以審視和考慮。
2.探索對城市和農村規劃的功能及目標進行更大范圍的整合。了解作為一種跨越農村/城市邊界的規劃的功能是必要的且十分重要的，這就需要更密切地整合農村地區和城市地區的規劃活動，以及對與之相應的機構予以整合。目前，中央政府所倡導的土地利用規劃更多關注的是農田保護，而不是如何以合理的價格為城市發展提供適當的土地，而地方政府的規劃目標則通常旨在贏得更多的建設用地指標以繼續進行城市擴張，有時甚至不惜通過夸大人口增長以獲得更高的審批指標。
四、創立使土地作為地方政府可持續性稅收來源的制度安排
地方財政對土地交易收入的普遍依賴，且主要通過土地儲備機構來實現，是不可持續的，這種做法還形成了一種不良機制，導致土地使用的粗放和無效。探索征收以市場價值為基礎的財產稅作為地方政府財政的一個可選來源已成當務之急。隨著土地出讓收入的減少，這種財產稅將替代目前的做法成為地方財政長期的、可持續的收入來源。需要對現行的以財產為基礎的過于復雜的稅費制度進行全面梳理與簡化。
支持長期目標4的中短期潛在行動包括：
1.設計和實施試點，以檢驗引入財產稅的可行性。試點的設計與實施應當考慮選擇與檢驗以市場價值為基礎的財產稅方案，以此為地方政府收入創造一個公平的、穩定的和可持續的基礎。財產稅的有效實施是一項復雜的任務，甚至在已建立非常完備的財產稅制下也是如此，這一稅制的實施通常要求進行重大改革。促使財產稅改革到位的關鍵要素，需要一個合適的技術專家隊伍。還需要有適當的土地記錄和行政管理以作為財產列示的基礎，其最為關鍵的前提條件是要有政治的理解力和明確的政治意愿。更放眼看，全球有大量在不同體制下實施財產稅的方案，可以從中選取一些非常有價值的經驗，來幫助中國找到自己最適合的方法。
2.對土地儲備的目的和功能進行再評估。預先獲得實際需要的土地，即土地儲備，是一種通常使用的增進持有土地的質量、對土地進行集約開發與再開發、以及允許有序規劃和利用資源的策略。國際經驗證實，在這方面取得成功沒有固定的處方；要實現所確定的目標，需要設計合適的機制，同時結合保證實現目標所需要的技能。土地儲備制度應當建立在一套與相關會計(包括評估)和管理標準一致的適當的法制框架下。這一制度的成功實施需要有明確界定的目的和目標，并保持一定的靈活性以應對現實的變化。從國際上看，土地儲備的大多數問題是由其儲備土地的規模引起的。一旦政府成為主要的土地所有者，它就會危及它本身的目標成果。其政策可能會是不可持續的，并會導致不可預期的、意外的結果。有許多關于土地儲備取得成功的故事，也有大量產生嚴重問題的例子。總體的看法是，公共土地征用應當慎行，在這方面總結出的一個結論是：大規模的政府干預一般不會非常成功，尤其是在發展中國家。近年來，中國地方行政管理部門設立機構進行土地儲備的做法已成為一種現象，且成為一道無所不在的獨特景致。這是一個迫切需要更有效管理的領域，因為地方進行土地儲備的做法可能會遍及全國而使土地儲備達到極大的規模，這將對整個經濟，尤其是銀行和財政部門產生嚴重后果。現在迫切需要制定一部有關土地儲備的全國性法律。與此同時，還要審視中國的土地儲備在多大程度上背離了其初衷棗它已成為一種有計劃、有秩序地釋放政府剩余土地的機制棗而且還在進一步朝這個方向演進。
3.對其他與土地有關的稅費進行回顧，以評定它們的持續相關性及使用是否合理。過去二十多年，由于受到利益的刺激，與土地有關的稅費以人們難以預料的方式增長。隨著中國財產市場的發育成熟，簡化交易的需要變得顯而易見。十分明確且適宜的一點是，對這些稅費進行審視并識別它們怎樣才能被合理化，以確保任何這類稅收都能達成它們的特定目的，并且不會對不動產市場的發展產生負效應。
五、土地管理機構框架的合理化
已經明確的一點是，需要減低農村和城市土地之間的人為分割與分界。要增進國土部門與建設部門在規劃功能方面的協調。盡管不必要在一個可以預見的未來將這兩個規劃職能合并為一個機構，而且這樣做也不一定有效，但其他職能如果能在開始時就從這一愿景來考慮將肯定能受益。特別是有關房地產的資產管理方面的職能，應當從一開始就以將它們長期統一起來的觀點來對之加以協調。
從國際比較與國際經驗來看，有許多涵蓋以上觀點的有用例子，它們有來自東亞地區的，東歐和前蘇聯轉型經濟的，也有來自發達市場經濟的。前兩個地區所提供的例子可能會最恰當地展示這一整合體制的不同發展階段以及它們的轉型過程。
支持長期目標5的短中期潛在行動包括：
1.協調和統一土地及房屋的登記。目前，對土地和房屋的權利登記十分復雜。在城市地區，通過劃撥和分配得來的土地使用權常常比房屋由更多不同的機構負責。在農村地區，《農村土地承包法》下的農民土地權利由農業部負責，而與農村土地相關的農村集體的權利則由國土資源部負責。在農村地區，房屋的權利也是分開登記的。在實際操作中，這種復雜的、不統一的安排給越來越多希望利用這一體制的人和組織制造了混淆。因此，首先應當審視目前的狀況，確定如何將其一致起來的計劃，以促成土地和房屋登記的統一。
2.協調和統一農村和城市的登記。農村土地承包權和城市土地使用權的登記目前分別由兩個不同的部門執行：農業部和國土資源部。從功能上講，要有效地執行這些職責，他們所要執行的活動是一樣的。這是一個可以看到良好前景的可協調的、并最終達成統一的活動領域。
六、強化總體法律框架和法治
有必要對法律改革予以關注，明確審視它與上面提及的一系列行動之間的內在聯系，同時也要關注它與其他大多數行動之間的內在聯系。很顯然的一點是，需要重新評估各種土地相關法律所表述的權利與責任的實質性內容，以確保它們能有效地支持政府所制定的政策目標。因而，需要對現行法律或法規加以補充修正或替代，使之與關注于以下目標的行動相聯系，這些目標包括：增進和強化土地權利、改善土地登記、設定適當的征地補償標準、促進土地利用規劃更為整合、引入新稅制等等。
但是，也有必要更一般地看到法律框架的差距、重疊和不一致性，它們可能會妨礙政策目標的達成，也有可能會阻礙不同當事人去追逐那些有所圖的活動。需要超越目前的視角對法律進行整體回顧，要更多關注與具體政策改革有關的法律工作。
支持長期目標6的中短期潛在行動包括：
1.對整個土地法律框架進行一次會診和回顧。應當對上面所列示的各類問題進行一次綜合的、系統的審視。這一工作應當由一個代表不同領域的法律專家來承擔。在做這項工作時，必須向實際負責各類法律執行的人員進行密切咨商，換言之，這類會診與回顧不能只限于法律文本分析，必須要擴展到法律行動。
2.立即著手解決土地法律框架與現實的差距及存在的不足。正如前面已提到的，《物權法》草案將整體代表了土地法律框架的顯著加強，當然其前提是現在公布于眾的草案中的大量不足要得以解決。不過，作為一個框架性的法律，它還沒有涉及大量需要繼續予以迫切關注的法律問題。盡管不可能給出這些問題的全部清單，基于本文的分析，還是可以列示出以下一些需要迫切關注的方面：(1)盡快制定一個規制土地儲備的框架；(2)制定規制土地收益權質押貸款的政策和法律；(3)對土地征用做法作出必要的改進，特別是對“公共利益”作出明確的法律界定；(4)對《農村土地承包法》中過于寬泛的表述作出修改，以及完善實施條例；(5)將抵押權引入農村承包地；(6)制定規制集體建設用地的法律框架。
3.有目的地關注政策改革決策的法律含義。由于所采取的行動與各種目標相關，及時關注其法律含義將是非常重要的。這意味著，法律專家從一開始就應當與政策制定者攜手工作，首先要確保對現存法律框架所提供的機會和所造成的制約有清楚的理解，然后識別進行必要變革的適當切入點。
4.采取措施增進農民理解及使用其權利的能力。農民對他們在相關法律下的土地權利的知識水平極其有限，加上他們處于整體弱勢，這種認知就更弱。這些預期的受益人不能理解也不能得以實施的權利最終將是無效的權利，而且法律的目標也會受挫。因此，對于政府來講，為了維護國家的最大利益，就應當積極推動一場教育運動，以使農民意識到他們的權利；在農村地區提供法律援助，以使農民得到支付得起的專業建議和法律幫助；通過建立諸如土地法庭這類機構，以檢驗解決土地相關糾紛的新的、更為有效的方式，以及確保有申訴和獲取賠償的有效途徑。
七、土地管理的能力建設
中國正經歷著從集中于國家對土地的管理到更多集中于土地的管制與利用土地市場的體制轉型。這兩種類型所需要的技能和能力是極為不同的。要確認那些支持這一長期目標取得成功的行動也是十分復雜的，因為每個這些長期目標的成功實現都需要進行與之相應的能力建設。在這一階段要詳盡準確地說明需要什么以及何時需要都是不適當的，也是不可能的。不過，指明需要形成的技能和知識的廣闊領域，這些方面應該達到什么程度，以及如何以最合適、最經濟的方式確保這一能力建設得到制度化，還是可能的。
支持長期目標7的中短期潛在行動包括：
1.開展能力建設，使土地管理者掌握在市場經濟取向下如何進行土地管理的重要技能和相關知識。這些技能應該與法律、規劃和評估活動有關。
2.在每個領域的能力建設必須以富有遠見地遵行國際慣例進行。確定有哪些技能目前已經存在，哪些需要補充，以及在哪種程度上需要評估(確認已有的相關能力，確認已有的條件和需要的條件)，以及滿足需要所要采取的策略和如何實施這一策略。
