繼中央農(nóng)村工作會議提出“落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”之后，中央一號文件再次明確，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。

　　農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的格局逐漸清晰。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村部部長葉興慶向本刊記者表示：“這是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的重大理論創(chuàng)新。”

　　完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度

　　農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包含占有、使用、收益、處分四大權(quán)能，改革開放之后，這四大權(quán)能開始在集體所有權(quán)與農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)之間進行新的分割。“總的趨勢是收縮前者的權(quán)能、擴張后者的權(quán)能，農(nóng)地的各項權(quán)能不斷由集體讓渡給承包戶。”葉興慶說。

　　這種所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)兩權(quán)分離的產(chǎn)權(quán)安排取得了巨大成就。1984年與1978年相比，全國糧食產(chǎn)量提高了34%、農(nóng)民人均純收入提高了166%。改革極大地調(diào)動了農(nóng)民生產(chǎn)積極性，解放和發(fā)展了農(nóng)村生產(chǎn)力。

　　如今，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度面臨新的重大調(diào)整，即承包經(jīng)營權(quán)進一步分離為相對獨立的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，從而形成所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”的格局。

　　實際上，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的趨勢早已出現(xiàn)，且形成了相當規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，目前農(nóng)民承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)面積超過了承包總面積的1/4。但規(guī)范的制度設計落在了現(xiàn)實的后面，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)中四大權(quán)能以及由此派生出的諸多權(quán)能，還沒有在這三權(quán)之間尤其是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間明確地界定，這帶來一系列問題。

　　因此，2013年7月，習近平總書記在湖北調(diào)研時強調(diào)，深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。現(xiàn)在，中央對這一問題有了明確說法，標志著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的進一步完善。

　　“三權(quán)分離”新格局

　　在“三權(quán)分離”的新格局下，如何界定所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)各自的權(quán)能，成為社會關(guān)注的焦點和新的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的關(guān)鍵。

　　葉興慶說，“落實集體所有權(quán)”就是要在農(nóng)地確權(quán)、登記、頒證的基礎上，尊重集體經(jīng)濟組織在占有、處分方面的權(quán)能，發(fā)揮其在處理土地撂荒方面的監(jiān)督作用、在平整和改良土地方面的主導作用、在促進土地適度規(guī)模經(jīng)營方面的橋梁作用。

　　“承包權(quán)”方面，農(nóng)業(yè)部產(chǎn)業(yè)政策與法規(guī)司司長張紅宇表示，在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的情況下，承包權(quán)主要體現(xiàn)在承包主體通過讓渡經(jīng)營權(quán)而獲得財產(chǎn)收益，在土地被征用以及退出后獲得財產(chǎn)補償，以及未來對承包土地的繼承權(quán)等。

　　對于新分離出來的“經(jīng)營權(quán)”，目前十分明確的是，將賦予它十八屆三中全會對農(nóng)地新增的兩項權(quán)能：抵押權(quán)和擔保權(quán)。

　　經(jīng)營權(quán)是從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來的一種相對獨立的權(quán)利，需要在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間審慎分割農(nóng)地的占有、使用、收益、處分權(quán)能，既不能引發(fā)承包權(quán)利人的不滿，又要體現(xiàn)對經(jīng)營權(quán)利人的保護。”葉興慶說。

　　專家們表示，盡管“三權(quán)分離”的框架已經(jīng)明確，但仍需在此基礎上進一步對農(nóng)地產(chǎn)權(quán)做細化和界定，以使其符合地方實際和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的需要。

　　適應發(fā)展的必然選擇

　　“三權(quán)分離”，構(gòu)建農(nóng)地產(chǎn)權(quán)新格局，是新時期農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必然選擇。

　　長期以來，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度不完善，對我國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鎮(zhèn)化等帶來極大制約。比如，隨著農(nóng)村勞動力逐步向外轉(zhuǎn)移，農(nóng)地的經(jīng)營規(guī)模逐漸擴大，并出現(xiàn)了合作社、家庭農(nóng)場主、大戶甚至工商企業(yè)等新的經(jīng)營主體，他們對流轉(zhuǎn)的土地擁有哪些權(quán)利？由于難以有明確的答案，新型經(jīng)營主體和農(nóng)戶都存在顧慮：前者擔心投資白費，后者擔心失地風險。

　　又比如，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)需要龐大的資金支持，但農(nóng)業(yè)經(jīng)營者最大的資產(chǎn)——土地卻在多數(shù)時候無法抵押融資，因為承包地很大程度上不僅是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，還承擔著提供基本生活保障的任務，進行抵押融資后經(jīng)營者一旦無力償還，農(nóng)民會否失去生活來源，金融機構(gòu)又如何主張權(quán)利，成為農(nóng)地抵押試點難有實質(zhì)性突破的關(guān)鍵癥結(jié)。

　　類似問題在承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的產(chǎn)權(quán)制度下，有望得到較好的解決。農(nóng)戶流轉(zhuǎn)出去的是經(jīng)營權(quán)，經(jīng)營者用于抵押、擔保的也是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)始終在農(nóng)戶手里，最大限度地保障了農(nóng)民的土地權(quán)益；同時由于經(jīng)營權(quán)相對獨立，為其在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)和更高效配置提供了便利，也有助于拓展其權(quán)能空間，從而促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。